治理理论的兴起是20世纪90年代以来政治学研究中的重要事件。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”一词。此后，治理概念便被广泛地应用于政治发展研究中，成为了热门话题。根据俞可平的概括，随着公民社会组织的发展壮大，由公民社会组织独自行使或它们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理。在统治中，国家占据权威地位，它的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的而不是单一的和自上而下的[1](P1-15)。鉴于治理概念使用的广泛性，治理理论的研究必然是多元化的。我们选取国家与市民社会关系的视角进行讨论，也试图通过治理理论来阐明国家与市民社会之间必须而且能够超越自由主义与国家主义的僵硬对立，实现一种正和博弈的新型关系。 一、走出零和博弈的困境 市民社会概念在20世纪70年代复兴以来，不但融入了西方主流派知识话语体系之中，而且形成了一股遍及东西方、为社会科学各学科广泛争论的“市民社会热”。在国家和市场之外，人们重新发现了经济增长、社会进步所不可或缺的力量——市民社会。一个强大的市民社会的存在被看成政治民主化的前提、基础。但什么是国家和市民社会之间的可欲关系？自由主义传统中的论者较多地认为它们之间是一种零和博弈关系，国家力量的强大压制了市民社会的发展，市民社会的发展以国家力量的削减为必要条件。福山指出：“一个社会只有在脱离了大型组织的中央威权之后，才可能产生自发性社团，而非混乱失序的状态。”[2](P33)而自由主义的批判者则怀疑市民社会的自足性，他们认为国家和市民社会之间可以实现“正和博弈”。卡罗瑟斯就认为，“良好的非政府工作，实际上往往会加强而不是削弱国家的能力……没有什么比一个虚弱的、毫无生气的国家对市民社会的发展损害更大了。”[3](P35) 从历史上看，关于国家与市民社会关系的自由主义理论架构是洛克作出的。洛克通过对自然状态的假定以及社会契约论的手段赋予了社会以前国家或政府的生命。他对国家权力充满了怀疑和不信任，认为国家只能维系或完善市民社会，而不能渗透或侵略市民社会，国家之于市民社会只是工具而非目的。作为对自由主义的批判，黑格尔提出了一种“国家高于市民社会”的理论架构。在黑格尔看来，市民社会是个人权利欲望驱动的非理性力量所致的状态，是一个由机械的必然性所支配的王国，撇开国家来看市民社会，它就只能在伦理层面上表现为一种无政府状态，而非由理性人构成的完满状态。而国家体现着而且只有国家才体现着伦理的价值准则。国家是对市民社会的保护和超越。对市民社会种种不自足状况的救济或干预，只能诉诸国家这个社会进程中真正的道义力量。 以上两种理论架构，在历史上都产生了深远影响。但是不管是自由主义传统还是国家主义传统，对国家与市民社会关系的认识都曾陷入零和博弈的困境之中。国家主义在克服自由放任主义所导致的经济危机方面曾经发挥了积极作用，但是它从20世纪70年代起在政治、经济和社会三方面都陷入了深深的危机之中。作为对国家主义传统的批判，20世纪80年代兴起新自由主义也未能逃脱这种困境。就市民社会理论而言，新自由主义出于对市场的信任，对市民社会进行了礼赞，特别是对苏东剧变，它认为这是市民社会对于国家的胜利。但是，1989年以后多个国家的转型经验，尤其是俄罗斯的经验表明，国家力量的衰减并不必然导致或帮助市民社会的健康发展。这两者之间的关系不是零和关系，不是此长彼消的正负关系。市民社会和国家一样，也存在着失效的可能。丁学良先生通过分析“俄罗斯现象”，检讨了“市民社会反对国家”的理论模式。所谓“俄罗斯现象”，就是纯粹从表面上看，今天的俄罗斯即使不是一个稳定的民主制，也是一个西方式的政体架构，它有多党制，有定期选举，有几乎什么话都可以讲的新闻媒体，有了集会、结社的自由，有旅行的自由，等等。但就是这样一个国家，在政治生活、经济生活和社会生活诸方面出现了普遍的犯罪化。丁先生指出，“civil society”除了民间社会、市民社会和公民社会的含义外，不能缺少“法”的维度。与“civil society”密切关联的概念还有civil law——民法、civil court——民事法庭、civilian——文治的或平民的，等等。所有这类文明化了的社会状态或社会制度，都与法律对人类群体的调节和规约有关。他引用一位法学家的话说，“没有一个人类社会可以无法，没有法就没有社会”[4]。 在波黑、利比亚和卢旺达，联合国、双边援助机构和非政府开发组织所面对的更是极端的社会解体情形：邻里相互残杀，家庭骨肉分离，国家的政治和行政职能几乎荡然无存，权威与合法性都必须从上而下彻底重建。不建立国家便不可能建立“市民社会”，这一点在那里表现得再清楚不过[5](P24)。可以看出，摆脱了国家的社会不一定是文明的，很可能是庸俗的、暴力的、无法无天的。邓正来和景跃进在那篇开启我国市民社会理论研究的重要论文《建构中国的市民社会》中，明确主张国家与市民社会关系的“良性互动说”，他们还进一步认为，“市民社会内部存在着各种矛盾和冲突，这不但可以引出国家干预的必要性，而且值得指出的是，这种矛盾和冲突如果处理不当还很可能导致市民社会本身的分崩离析”[6]。联系以上分析，可以看出，对新的治理方式的分析具有特别重要的意义。失去控制的社会与干预过度的国家一样会导致发展的失败，民主的市民社会需要一个民主的国家，一个强大的市民社会同样需要一个强大的国家。从国家的角度看，它对市民社会的功用主要表现在两个方面：一是国家承认市民社会的独立性，并为市民社会提供制度性的法律保障；二是国家对市民社会进行必要的干预和调节：为市民社会活动确立人人适用的普遍法律规则、对市民社会自身无力解决的矛盾或冲突进行协调。
