中图分类号：G47 文献标识码：A 文章编号：1002-0209(2002)01-0068-07 20世纪60年代，著名的《科尔曼报告》一针见血地指出了教育组织的核心问题，即学校在决定学生学业成就上没有重要作用，家庭以及同伴的影响被认为是决定学生学业成就的关键因素。换言之，教育组织是低效的。到20世纪末，著名学者迈克·富兰(Michael Fullan)在其具有广泛影响的著作《变革的力量——透视教育改革》中仍然在苦叹：“我们正在进行着一场毫无结果的艰难的战斗。”[1](P10)迈克·富兰认为60年代以来的教育改革收效甚微。迈克·富兰的苦叹同样也折磨着中国教育界。80年代中期开始倡导的素质教育改革至今仍是雷声大雨点小，实际效果令人怀疑。那么为什么教育组织及其变革的低效性会成为全球性的长时间持续的问题？是什么原因导致了这种问题的出现呢？本文拟从制度的角度探寻教育组织及其变革低效的根源。 一、教育组织的基本属性决定了教育组织的低效性 关于组织基本属性，社会学的制度理论认为，组织不是理性行动的结构性表达，而是稳定发展进化的社会系统与模式。即组织并不是像韦伯所设定的那样，为了达到一定的组织目标，按照组织目标以效率为原则来设计整个组织，相反，组织是一个渐进的发展过程。对于组织来说，制度化的渐进过程比理性的迎合技术需要的工具性的设计过程更为重要。组织在征服非理性的行为方面从来都没有成功。按照著名的社会学家帕森斯(Talcott Parsons)的说法，组织是更大的社会系统的子系统，而且组织合理性与资源的获得，是通过与相关的规范、价值的一致性获得的。因此，管理者的一个主要任务是对组织目标的确认。但是，与社会规范与价值一致的目标，经常与使组织获得成长的效率目标相互冲突。这种冲突导致组织往往发展出独立的子系统，分别保证组织合理性与增强组织效率。在20世纪60年代帕森斯认为，组织生存的一个主要源泉是组织的合理性，而不是对技术的追求。 将这样一种观点应用于教育组织分析，对我们关于教育组织基本属性的观点提出了严重的挑战，也说明了教育组织低效的一个重要的制度根源。一般认为教育组织是一个韦伯式的理性的科层组织，整个组织以效率为原则，围绕着组织目标进行设计，以便高效地达到组织的目标。但从社会学的制度理论角度看，学校在表面上是一个科层组织，而实际上却对教学活动很少控制，学校实际上是一个“松散耦合”的系统。教育组织的基本属性是理性的科层组织的观点，完全是想当然的结果。实际上学校内部既缺乏协调，也很难对教学进行控制。现代学校主要的社会功能是将学生区分开来，以便将其分配到一定的职业中，而这要求有一套理性化与标准化的教育。例如，现代学校要求有标准化的教师，被安排到标准化的课程，生产出标准化学生。这样的标准化创造出了一个全国统一的市场，使各种各样的组织能够将个体分配到某一劳动力市场。学校的官僚式管理就是为了组织与管理这些标准化的分类。当这种标准化的生产发生时，学校企业获得了巨大的合理性，保证了巨大的投资。 然而，学校企业的合理性高度地依赖于这种制度化模式中公众对学校的信心，这导致教育者在学校标准化的生产过程中，忽视明显存在的课堂活动与学生产出的差别，即教育活动的技术层面。使学校逐渐演化为一个精细的管理机制，就像资格一样的，使管理者一方面维持公众的信心，另一方面可以逃避技术性的检查。在这种情况下，教育的官僚机构出现了，它对决定学校的制度化的合理性更为关注，而较少地关注学校里真正的技术活动与结果。对学校里真正技术活动的忽视直接导致了教育组织的低效性。以至于有人认为，教育的生产组织技术从夸美纽斯发明班授课制之后就没有多大的进步。 当然，效率与合理性也往往是紧密地联系在一起的。没有效率的组织保持其合理性是非常困难的，尤其是在高度重视理性与效率的社会中。不过，在考虑了制度环境与技术环境等因素之后，没有效率的组织在制度化的规则保护下而生存很长时间也是完全可能的。而且在交易成本经济学与委托代理理论中，制度化的合理性被认为是使经济交易更为有效。威廉姆逊指出，制度化的规则允许组织在市场失灵的条件下，发展出市场机制的替代机制。这样做可以减少不确定性，稳定经济交易，使交易更为有效。相似地，委托代理理论描述了委托人创造各种方法约束代理人的行为，尤其是当委托人很好地监督产出绩效时，制度防止了机会主义，因此，制度可以提高组织的绩效。 显然，这些制度理论的不同观点建立在制度对组织效率影响的不同假设之上的。梅耶等人的工作解释了这个问题，他们从技术环境、制度环境与组织绩效的关系出发，分析了组织的不同类型。他们将组织区分为四类：(1)存在于弱技术强制度环境的组织（像学校以及其他一些规范化的组织，技术不确定性的组织）；(2)存在于强技术，但弱制度环境的组织（许多竞争性市场中的企业）；(3)存在于强技术，强制度环境的组织（医院）；(4)存在于弱技术，弱制度环境的组织（像许多个人服务组织）。 这种分类说明不同的组织面临着不同的技术效率要求与制度合理性要求。不同的制度理论适用于说明不同制度环境的组织。例如，交易成本经济学与委托代理理论力图解释的是制度化的规则的出现及其功能。因此，它比较适合于分析技术环境定义较为清楚的社会活动。因为在这样的环境中，成本的评估，产出的测量，以及有效产出的责任要求，都可以通过制度化规则加以直接测量。另一方面，社会学的制度分析是用来分析弱技术环境的组织。因为这些组织的技术效率很难获得，不确定性不断被强调。
