从20世纪90年代拉开对自然垄断企业改革的序幕到今天，我国对电信、电力、民航、铁路等传统的自然垄断企业进行了不同程度的、以分拆为主要方式、以放松规制和强化竞争为主题的变革。然而，与放松政府规制、强化竞争机制的变革浪潮极不对称的是，自然垄断企业的治理结构建设严重滞后，从而影响了自然垄断企业的改革绩效。实践证明，不进行以公司治理结构为核心的公司化再造，仅仅在政府规制方面做文章，自然垄断企业改革是难有出路的。 一 自然垄断企业的政府规制及其困境 1.自然垄断企业的特点和政府规制的必要性 在历史上，由于自然垄断企业所提供的产品（或服务）是公共品或准公共品，社会要求企业以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量提供稳定和安全的产品，以促进社会总体效率和公众福利的提高，因而公共性成为自然垄断企业存在的主要理由。然而，在市场化改革的环境中，为了实现资产的保值和增值，同时也受到利润最大化的驱使，相当多的自然垄断企业开始走向市场。这样，自然垄断企业便承载了双重目标：一是社会公共目标，包括提供普遍服务，安全、稳定、连续地提供质量优良、价格合理、数量充足的产品（或服务）；二是企业利润目标，即合理的投资回报，保障企业维持生产和扩大再生产能力。由于前一种目标仍然存在，从而要求政府必须对自然垄断企业提供的产品和服务的数量、质量、价格等进行规制，以更好地满足社会公共利益的需要，不致于使这类企业因追求利润最大化而损害公众利益。 2.传统的政府规制及其困境 传统的政府规制，主要是政府依靠其权威对社会经济生活进行直接的、微观的和大一统式的规制。它是在长期的计划经济下形成的，以政府全能主义和权力本位为特征，政府处于整个社会的中心，居高临下。这是一种高度集权的、政企不分的规制方式。这种规制方式的产生与其说是对“市场失灵”的回应，不如说是长期计划经济传统的沉淀。 政府规制作为对自然垄断企业治理的一种传统方式，曾发挥过一定的作用。但转型国家政府规制的经验表明，政府规制常常是低效的甚至是无效的。通常是，规制带来的问题比它所能解决的问题还要多。政府规制机构的设立和运行以及政府在制定和实施规制政策的过程中，要发生大量的规制成本，在某些规制活动中，规制成本甚至会大于规制收益，从而导致规制无效率。由于规制者与被规制者存在严重的信息不对称问题，政府规制的实施结果往往不能达到预期的目标，甚至会产生相反的后果。规制还会使有关企业受行政垄断的保护，导致企业缺乏竞争活力。此外，根据规制俘获理论，规制者可能会被受规制者俘虏，从而使规制政策偏离社会公共利益目标。由于规制存在的效率损失和所导致的负效应十分明显，从而引发了人们对自然垄断企业改革的重新思考。 二 自然垄断企业改革：公司治理的兴起和国家股东单边治理 1.公司治理在自然垄断企业的兴起 在西方经济体中，强化自然垄断企业的公司治理已成为一种普遍趋势。但在不同国家以及同一国家的不同时期，公司治理模式的具体形式有所不同。在新兴经济体中，由于国家干预企业的规制传统导致企业自生能力薄弱，因此加强自然垄断企业的公司治理建设更为迫切。 在美国，由于自然垄断企业长期以来由私人垄断资本以家族企业或公司制企业来经营，即美国的自然垄断企业主要受以公司法为主的私法的调节，为了实现自然垄断领域社会目标与企业目标的调和，政府对自然垄断企业实施较为严格的规制政策，因而公司治理处于从属地位。① 20世纪70年代以后，由于传统规制政策的若干缺陷，美国率先实施政府规制放松政策，健全自然垄断企业的公司治理机构，规范其治理机制，探索有利于激励企业在追逐利润最大化目标的同时实现社会目标的新手段。② 在西欧国家和日本，针对自然垄断企业私人垄断经营的弊病和由此产生的政府规制难题，一度曾对自然垄断企业实行国有化政策，治理结构方面主要采取政府监管的形式。③ 自然垄断企业实际上是按照公法体制来运行的，企业治理结构也就表现为所谓的“政企不分”、“政资不分”。作为政府政策工具，自然垄断企业本身就是政府功能的一部分，企业领导人也被纳入政府官员系列。20世纪70～80年代以后，伴随着自然垄断企业的民营化浪潮，国有资本或退出，或以参股、控股的形式体现自身的存在，自然垄断企业也逐渐脱离了国有国营的公企业的运行轨道，开始以受私法即公司法调节的公司形象出现。自然垄断企业的公司治理也相应地表现为公司制的产权形式及治理结构，公司治理建设迈入了市场化轨道。④ 在我国，作为与传统计划经济体制相适应的一项制度安排，自然垄断企业囿于国有国营、政企不分的体制，承载了太多的政府行政意图。与西欧和日本自然垄断企业曾经出现国有化及其形成的所谓公企业相比较，我国自然垄断企业更明显地表现为政府规制政策的替代物或政策工具。中共十五大以来，在致力于构建自然垄断企业成为市场竞争主体和法人主体的“双主体”目标的过程中，我国对自然垄断企业的改革模式并没有采取差别化的设计，即与一般性竞争行业一样，笼统地表达为建立现代企业制度。⑤ 事实上，我国自然垄断企业虽然没有像西欧和日本一样实行所谓私有化，但却面临着西欧和日本部分公用事业领域国有经济私有化以后类似的课题，即都需要强化和完善这类企业的治理机制。同时，自然垄断企业改革的目标与其现实中仍作为政策工具的矛盾，使其改革模式的选择和治理结构必然受到不同方向的“信息干扰”，⑥ 自然垄断企业治理结构问题凸显，并成为进一步改革的关键环节。
