战国变法内容之一是权力的规制化。商鞅初见秦孝公时，以“帝道”、“王道”阐发策论，秦孝公毫无兴趣，不时地打瞌睡，还责怪引荐商鞅的人，当商鞅以“霸道”论述“强国之术”时，秦孝公一连聆听几天而不厌烦。①新官僚制的创设，正是战国时期“强国之术”的重要内容。不同于商周的世卿世禄，新官僚领取俸禄，接受考核，职位有任期限定，职权有范围限定，官僚之间以科层制形成官僚体系。战国秦汉以后监察制度的发展正是以权力规制化为前提。 专职监察官的制度演进：以御史为中心 秦始皇统一天下后，在秦制基础上进行制度的整齐划一，并对官吏提出明确的任职要求。1975年，湖北云梦睡虎地秦墓发掘出土了一批法律文书，时间段限在秦统一前后，其中《语书》、《为吏之道》两篇明确记述了对官吏的要求。《为吏之道》开篇即言： 凡为吏之道，必精洁正直，慎谨坚固，审悉毋无私，微密纤察，安静毋苛，审当赏罚。严刚毋暴，廉而毋刖。② 可见秦制以“道”为政治伦理根基③，对为吏者提出了德性要求。循于“为吏之道”，监察机制便不再囿于制度逻辑的自我演绎之中，而是具备了价值合理性。易言之，在早期官僚制的成型阶段，监察制仍然是在“政”与“教”两个维度下展开。 就“政”而言，监察的首要对象是从中央到地方的全体官僚。秦制中，御史大夫负责文书与监察事宜，御史中丞为其副职。御史府有属官侍御史，掌内廷档案与对百官的监察。侍御史之外，还有监御史、郡监和监军御史，他们常被派出都城以监察郡县与军队。御史诸官之所以兼掌文书与监察，乃是秦政以文书治国所致。御史综理群臣奏章、内廷档案及地方上计，须案覆详实，故而申发出对百官的监察、考核、弹劾之权。 虽然秦朝御史大夫为上卿，在地位上低于丞相，但是却常与丞相、太尉并举，这表明监察体系在秦制中处于与军事体系、行政体系相并立的位置上。也就是说，在权力结构中，监察体系具有相对的独立地位。秦以后，历代监察机构名称虽有所变迁，监察体系趋于复杂化，但是御史机构作为监察体制的核心地位并未动摇过。故而从制度的演生来看，秦以后的监察制度基本以秦制为蓝本。 东汉时，御史机构发生了变化。御史大夫改称司空，成为“三公”之一，脱离了原来的监察专职。御史官署以御史中丞为最高长官，改称“御史台”，又称为“宪台”。御史台文属少府，少府掌衣服宝货珍膳等皇帝私人事务。这种调整在一定程度上显示出皇帝对监察机构的重视。御史台将此前的秘书工作移交，成为专门的监察机构。御史也成为专门的监察官员。 御史台作为最主要的监察机构一直延续至隋初。隋炀帝增设司隶台、谒者台，与御史台共掌监察。唐朝废谒者、司隶二台，以御史台为最高监察机构。武则天时曾改御史台为左肃政台，增置右肃政台。唐玄宗时，以东都洛阳御史台称东都留台，亦称东台或留台。御史台设御史大夫一人，从三品；御史中丞二人，正五品上。御史大夫不常置，御史中丞为实际长官，一人负责京城御史台事务，一人负责东都留台事务。御史台下辖有三院：台院、殿院、察院，长官分别为侍御史、殿中侍御史、监察御史，合称三院御史。三院御史各有分工，侍御史主弹奏，殿中侍御史主殿廷秩序，监察御史主巡察。 宋初御史台沿袭唐制，设三院。元丰改制后，三院职事出现了合并的趋势，台院侍御史班位尊崇，职权事务则集中于察院监察御史。此外，宋代监察体制发生的重大变化是御史台和谏院的职能开始混同，二者合称“台谏”。谏院原本以皇帝为谏诤对象，宋代以之并行御史之职。在任职上，谏官与御史也常互相兼任。宋真宗曾下诏设置谏官、御史各六员，每月须一员奏事，但却并未按谏官、御史来区分奏事者。宋仁宗将谏院的人事权收归君主，宰相不得干预。谏官从政事堂独立出来，以弹奏百官为主要职掌。台谏不仅不再受政事堂约束，而且在实际政治运作中成为制约宰相行政的重要机构。 明朝初年仿效元朝制度设立御史台，洪武十五年(1382)更置都察院。洪武十七年(1384)，都察院定级为正二品衙门，设左右都御史、左右副都御史、左右佥部御史、各道监察御史等。明宣宗宣德十年(1435)，全国定位十三道，设监察御史110人。都察院被称为风宪衙门，地位很高，都御史与六部尚书并称为七卿。都察院除都御史有权纠劾百官外，所属监察御史有权直接向皇帝弹劾官员，而不必关白都御史。这在政治运作中直接提升了监察御史的权势。 与宋代御史台和谏院职能混同、合称“台谏”相类似，明太祖除了设置御史台(都察院)之外，还设置六科言官，御史与给事中合称“科道”。在制度规定上，六科对应于尚书六部，每科设都给事中、左右给事中、给事中。对于六部之事，六科既能于朝班之中面奏皇帝，也可封章弹劾。此外，六科对朝堂上的诸多事宜都有权进行评议。明朝六科是独立的机构，与其他衙门不相统领。六科衙署原在大内，与内阁相对，后因火灾移至午门外。六科衙署在政治空间中所居的位置，是六科言官在政治运作中重要性的象征。明代六科言官相对独立的地位，与宋代谏院颇为类似。
