现代国家中的民主政治主要表现为代议政治，由公民选举产生的代表行使决策权。在代议民主的形成和发展中，长期存在着理念与实践之间的张力。从政治理念的角度，西方国家政治文化传统的主流是自由主义，它在捍卫公民权利的同时，对强大的国家权力抱有怀疑态度。而在政治实践上，现代国家的公民权利伴随着国家权力的扩张而逐渐扩大。公民与国家之间预设的二元对立关系，在社会经济结构变迁的背景下，逐步转型为相互支持关系。强大的国家权力本身成为公民权益的政治保障。由于民主政治的深入发展，愈来愈广泛的社会成员开始行使选举权，普遍的政治参与成为建构统治正当性的制度化方式。在普选制实现以前，社会大众因为受到选举排斥而丧失代表权，而在普选制确立之后，人们却对代议民主的政策后果表达了不满，认为自己并未获得“真正代表”。公民虽然可以周期性地参与投票，依法组建代议机构，但政府的治理效能远未达到政治预期。对于社会公众而言，民主制度的政治代表性不仅表现为形式上的政治参与，而且表现为实质上的权益获得。从现代国家建构的视野出发，容纳公民参与和提升制度能力是塑造政治代表性的基本取向。只有当代议民主在对人负责方面具有回应性、在对事负责方面具备有效性时，政治代表性才能获得最大程度的体现。本文以代议民主运行机制作为研究对象，基于行政国家治理功能的分析视角，检讨政治代表性建构的制度逻辑。 一、民主政治的代表性：选举与治理 代议民主是现代国家民主政治的实践形态，同传统世袭制政体相比，它将政治统治建立在社会同意的基础上。通过周期性选举，代议民主将人民主权转化为政府治权，实现了政治权力的和平更迭。除了从主权来源上判断代议制政府的民主属性外，还可以从权力运行上探讨政治代表性的建构机制。政治代表性“可以定义为政府的行政和立法部门依照非精英民众诉求而施政的程度”①。从政治输入的视角，政治代表性的塑造源于选举制度的建立。公民通过选举代表组建代议机构，由其表达社会成员的政治诉求。代议民主通过任期制的监控措施，激励代表公正地行使立法审议的职能并对人民负责。代议机构的集体决策，即是整合民意、建构代表性的过程。而从政治输出的视角，政治代表性的建构源于代议制政府的治理能力。代议机构的职能不仅是“表达全国民众的意志，而且还应该领导民众最终实现其目的”②。政治代表性的建构，最终有赖于代议机构制定的法律政策获得有效执行，社会公共事务获得有效治理。从选举过程中的民意表达，到代议机构的立法审议，再到行政机构的政策执行，它们组成了政治代表性建构的制度链条。 现代国家民主政治的发展，直观地表现为选举权的扩大。就政治运行过程而言，“代表的反面是排斥”③。统治集团将普通成员排斥在权力分享者之外，是政治生活的常态。在社会边缘群体发动各种形式的政治抗争后，普遍选举权才逐步确立。由于选举范围的扩大，普通大众不再是被动的统治对象，而成为统治正当性的社会来源。通过选举程序表达公民意志，成为政治代表性建构的基本形式。美国政治学家古德诺曾经将国家的功能区分为“意志表达”的政治功能和“意志执行”的行政功能④。由于将国家进行了拟人化的理解，将政治功能和行政功能比附为人体机能，所以“‘意志’被看作一种显著的、同质的实体”⑤。而在现实的政治过程中，由于社会结构的分化，政治领域存在不同类型的行动主体。代议机构必须整合多元化的利益表达，才能形成具有代表性的国家意志，“将多元带入单元”⑥。所谓将多元纳入单元，即是在保护社会利益多样性的同时，通过代表的民意表达和代议机构的集体审议，重构政治共同体的公共利益。现代国家的民主发展伴随着相辅相成的动态过程。一方面，阶层结构的分化，促使社会成员的异质性增强，他们的利益诉求趋于多样化。另一方面，为了将社会分化规范在合理的限度内、维护社会成员的共同利益，需要建立制度化、权威性的整合机制。代议民主通过保护公民行使选举权，认可了社会分化的事实，又通过保障代议机构行使决策权，发挥了政治整合的作用。 政治代表性的塑造并非由制度形式完全限定，代表、代议机构在此过程中发挥不同程度的能动作用。在现代国家的制度实践中，由选举产生的政治代表，并非单纯选区利益的代理人(delegate)，而是维护国家利益的代议士(representative)。代议士的身份是“政治代表”而非“私人代表”⑦。他们在被赋予维护国家利益的角色后，免受选民直接约束的决策自主性就成为政治行动的必要条件。这种自主性首先表现为，代表虽然需要倾听选区的建议、接受选民的监督，但他们是根据自己对公共事务的判断进行决策。代表对选民的长远利益负责，无需消极地追随舆论。他们既是民意的接受者，也是民意的整合者。代表行动的自主性还表现为，当他们作为代议机构的成员参与集体审议时，需要合理地平衡选区的特殊利益与国家的整体利益之间的关系。整体利益不是既定的存在，而是各种特殊利益之间制度化重构的结果。在代议机构的审议过程中，“尽管每位代表都偏袒自己的选民，但是当他们每个人的偏袒行为协调一致时，却会使所有人享有公正的好处”⑧。代表由选区产生决定了他首先是局部利益的表达者，这是其对选民负责的政治要求。但在局部利益各自表达之后，代表们采取的集体决策，将在不同社会阶层之间建立联系。通过代议机构的媒介作用，代表之间的辩论、协商就体现为利益群体之间的政治整合。代表既表达了选民的当前诉求，也从全局上维护了国家的整体利益。
