作为对形形色色国家主义在20世纪中叶炽盛的一种反动，20世纪后期，西方主要资本主义国家相继进行了新自由主义改革。原苏联、东欧地区经历了向自由市场经济国家的转型历程。即使在东亚、东南亚新兴工业化国家中，也大致经历了类似的进程。1997—1998年亚洲金融危机的爆发，使“发展型国家”这一昔日的东亚经验越来越被看作亚洲问题的根源而不是成功的根据。这些改革和转型，无论是英美保守派政府推行的“私有化”还是“从统治到治理”的转向，都具有强烈的“去国家化”色彩，或如安德鲁·海伍德所说是一种“国家的回退（rolling back）”①，都体现了国家向市场、公民社会放权的潮流。但是，“去国家化”或“国家的回退”并未能回应政治与公共管理领域面临的新老挑战。20世纪90年代中期以来，特别是“9·11”事件后，以美国为首的西方各国政府纷纷调整内外政策。在这些政策调整中，国家不仅加强了对经济的宏观调控职能，甚至将权力进一步渗透到在从前认为完全是属于私人自由的领域，国家对社会的控制力明显增强。作为一种理论反映，国家建构重新成为人类社会倍加关注的重大议题。英国著名学者杰索普通过论辩治理失败的风险，揭示了元治理与国家建构的重要性，指出需要对国家进行重新想象、重新设计和重新建构。而因在1989年提出“历史终结论”而名噪一时的日裔美国学者福山，则以《国家构建》为题发表新作指出：“国家构建是当今国际社会最重要的命题之一，因为软弱无能国家或失败国家已成为当今世界许多严重问题（从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义）的根源。”② 从私有化、治理到国家建构的学术旨趣转换，不应当被解读为自由主义与国家主义之间的此消彼长，恰恰相反，它证明了关于国家的自由放任主义与干预主义解释框架似乎都已不敷用。考辨治理与国家建构之间的辩证法，指出在二者之间保持一种必要张力，正可看作是对国家角色的一种新思考、新探索。 一、治理的兴起、失败与元治理 治理（governance）理论兴起于20世纪80年代末、90年代初，与传统的“统治”（government）相对。作为公共管理领域最核心的发展之一，“治理”被广泛运用于社会领域，流行于世界。而且，它在西方一出现，就迅速引起了中国研究者的关注，其引进、讨论几乎与西方同步。在广泛的讨论和运用中，“治理”存在着许多种不同的用法，甚至被滥用为一种可以指涉任何事物的或者毫无意义的“时髦词语”（杰索普语）。尽管如此，“治理”一词的基本含义和内容仍然是明晰的。在一篇影响深远的论文中，杰瑞·斯托克概括了治理的五个核心论点，可看作是治理的本质内涵：治理关注治理过程中在政府之外（但也包括政府）的组织机构；治理明确指出存在边界和责任上的模糊；治理安排使参与其中的行为主体和组织间产生了复杂的依赖关系；网络是治理实践的主要形式；治理研究认为政府可以利用其权威与立法能力之外的许多其他工具影响最终结果。③ 治理的兴起是对市场失灵和国家失败的反思和替代。查尔斯·沃尔夫曾在20世纪80年代指出，要在市场与国家（或政府）之间做出公正的比较是非常困难的。市场失灵理论为全能市场理论提供了一种有用的补救药，而国家失败或政府失灵理论则是全能政府理论的清醒剂。越来越多的人认识到，市场失灵与国家失败都是不可避免的事情，全能市场与全能政府都是不可能也是不可为的选择。因此，唯有在市场与政府这两种不完善的可选事物之间做出不完善的抉择，亦即两者之间不完善的结合。④ 20世纪90年代，治理的兴起无疑正是在市场与国家的这种不完善的结合之外的一种新选择。在今天，“等级式国家协调的优势已经失去……市场协调的优势也已失去……当今世界的特征是不断密集的、扩展的、急剧变化的相互依赖的类型”⑤。 与市场力量无秩序的自发交换机制以及国家等级森严的控制体系不同，治理是“自组织治理”、“水平网络式治理”、“合作伙伴式治理”，它指称“在面对自主运作的行动者、组织与功能体系彼此之间相对的互依时，各种协调的机制与策略”。⑥ 它强调人际间、组织间、力量间、机制间的谈判与反思，而谈判与反思意味着参与治理力量的多元化和分散化。 治理的去国家化和自由化追求，使它迅速与20世纪70、80年代以来风起云涌的公民社会运动相结合。它们共同要求国家在向市场放权的同时向社会全面放权，寻求一种“多中心的治理之道”，希望通过自由化的市场力量与公民社会组织的网络式、伙伴式协作与自组织治理，实现广泛社会中的众多治理目标。 概而言之，治理的兴起反映了传统公共行政面临着重大挑战，诸如经济发展及其全球化，消费者、纳税人和公民越来越高的要求，信息管理和传播领域的技术进步，前所未有的社会复杂性与多样性，等等。在这些因素作用下，寻找新的治理方式成为一股强烈、普遍的趋势。与传统公共行政在具体组织内关注政治—行政二分带来的管理挑战以及这些组织内部的政策制定、预算和实践不同，治理视角将大量存在于组织和行为主体间的复杂关系作为关注的焦点。⑦ 可以看到，治理表达了人们希望在无需国家强制力量的条件下追求共同目标和实现共同利益的美好意愿。 但是，与这一美好意愿形成鲜明对照的是，现实世界正越来越显得难以治理，尤其是许多发展中国家的治理现状越来越难以达到最低意义上的治理目标。福山指出：“在过去几年中，世界政治的主流是抨击‘大政府’，力图把国家部门的事务交给自由市场或公民社会。但特别是在发展中国家，政府软弱、无能或者无政府状态，却是严重问题的祸根。”⑧ 在福山看来，无论是亚非拉的发展中国家，还是原苏东地区的转型国家，在实行自由化的市场经济的同时，不适当地向社会全面放权，在削减国家职能范围的同时也削弱了国家能力，导致了无能国家、失败国家甚至无政府状态，引发了一系列严重的全球治理问题，如恐怖主义、艾滋病等等。福山指出，国家建构也许比治理更加重要，一个强而有力的国家也许比自组织治理更加重要，尤其对于广大第三世界发展中国家而言。
