民族国家政治能力研究

      ［中图分类号］D032 ［文献标识码］A ［文章编号］1006—0863（2006）02—0095—05

      政治能力问题是政治学理论尤其是比较政治学中的一个重要理论问题。政治能力这一概念与问题是如何出现与发展的？它的内涵是什么？由哪些要素构成？如何对它进行度量？政治能力与宪政、法治、民主有何关系？如何提高一个民族国家的政治能力？这些问题都是政治能力理论与政治发展理论的基本问题。本文拟就这些问题做一理论阐析。

      一、政治能力理论问题的源起与发展

      政治能力问题的提出与第三世界国家的政治发展有着密切的关系。从20世纪50年代以来，有关政治能力的研究可以分为以下三个时期：

      1.政治能力研究的初始期

      20世纪50年代，第三世界国家政治动荡不定，比较政治学家们开始探索政治动荡的深层原因，并且从总体上转变了具有西方中心主义色彩的政治发展观，而更加强调制度化、秩序与政治稳定。亨廷顿的《变革社会中的政治秩序》就是这种理论转向的一个重要标志。他的基本观点是，在政治发展进行之前，必须先确保政治稳定；而要实现稳定与秩序，关键在于是否有一个能够进行有效统治的政府。他高度关注政治权威的建立、巩固与制度化建设，认为处于发展水平两极的高度现代化的社会和高度传统的社会由于有着确立的政治权威（用马克斯·韦伯的权威类型来说，就是这两种社会各自拥有长期形成的合理合法型的法理型权威与传统型权威），所以具有稳定的政治秩序。而恰恰是正处在现代化转型过程中的社会，由于没有确立的权威，才会引起政治动荡。在他看来，这种政治维护政治秩序的权威是建立在高度制度化的水平上的。如果制度化水平不足，那么制度就容纳不了社会动员与经济发展所要求与必然带来的政治参与。尽管他还没有明确提出政治能力这个概念，但事实上他的制度化理论强调的就是一种能力，一种制度层面上的政治容纳能力，一种政治权威通过制度化建设实现对社会进行控制的能力。所以我们可以认为，亨廷顿是对政治能力进行初步研究的第一位学者。

      2.政治能力研究的混乱期

      这一时期对政治能力的研究与国家能力、国家力量或政府能力相关。我们可以把现有研究中对国家能力的理解划分为单一式理解与复合式理解。

      第一种单一式的理解认为，公共部门越大，政府对资源实施控制的范围越大，国家就越强大。比如鲁宾逊就这样论述道，“强国家的标志不是军队的规模或者权力集中在寡头手里，而是国家机器把制定规则和对经济行动施加控制权力中最为重要的控制权占为己有”。[1] 由此可见，鲁宾逊把政府制定规则和控制经济活动的能力与国家力量等同起来了。这种把政府规模等同于国家力量的理论视角中，度量政府规模的标准可以分为两类：第一类是一般性的政府消费标准；第二类标准是奥甘斯基提出的征税能力标准。他指出，征税能力是政治能力的基本组成部分，政治能力要靠向社会渗透和社会提取资源才得以存在。

      第二种单一式的理解认为，作为国家能力的国家自主性主要体现在国家独立制定、实施公共政策的能力。比如科比就认为，“国家可以被视为一个在某一社会中阶级团体和利益集团进行竞争时形成的制度组织体系。这一制度体系的关键方面在于，它决定了谁来代表代表社会合法地进行决策并加以实施”[2]；林特莱（Christopher Lindley）认为， 政府能力是指“在提升机关在自主的情况下明智而有效地运作的能力”[3]；斯戈普认为，国家能力是，“实施官方目标、 尤其在克服强大社会集团实际或潜在的反对、或者面对反抗性社会经济环境时实施官方目标的一种方式”。[4]

      与这种对国家力量的单一式的理解不同的是国家能力的复合式理解。比如施雪华认为，政府能力就是，“为完成政府职能规范的目标和任务，拥有一定的公共权力的政府组织所具有的维持本组织的稳定存在和发展，有效地治理社会的能量和力量的总和”。[5] 基于这种理解，他把政府能力划分为政府的社会行为能力、政府的公共职能能力、公共产品生产过程能力、社会资源配置能力、政策过程能力、政治社会化能力、社会发展能力、国际关系能力共八种能力。不过他的这种理解较为混乱，而且界线不明，有很多重叠交叉之处。

      总之，由于国家能力与政治的密切关系，所以这种对国家能力的研究广义上可以归为政治能力的研究。但是我们同时也可以看到，这些对国家能力的研究并没有从根本上理解政治能力的独有内涵，而且定义混乱，不成理论体系。

      3.政治能力理论研究的成熟期

      鉴于这种现状，为了澄清对政治能力的理解，拓宽政治发展理论的视野，找到一条符合第三世界国家国情的政治发展道路，罗伯特·杰克曼出版了《不需暴力的权力：民族国家的政治能力》一书，此书是迄今为止最为系统地研究政治能力的著作。在他看来，政治能力就是政府用政治手段解决冲突的能力。他指出，政治能力是一个程度的问题，它体现在制度年龄与合法性两个维度上。他用法律意义上的国家的实际年龄与实行宪法以来的代际更替年龄来作为衡量制度年龄的标准，用领袖和政权激发同意和服从的能力，以及暴力挑战的程度作为衡量政治合法性的标准。与前面所有与政治能力相关的研究相比，他建立了一个较为复杂、系统、直观的政治能力理论与政治能力的检测与评价标准。然而，他的政治能力理论也有着较为明显的缺陷。他在观察政治能力时，把政治能力等同于政权层次特别是中央政府层次上的政治能力，而完全忽视了社会层面上的政治能力，而没有社会政治能力支撑的政府的政治能力是不完全的。因此，政治能力除了包括政府能力，还应该包括社会政治能力。