一、官僚体系及其权力 对官僚体系的讨论当首推韦伯，他将官僚体系的特质给予如下分类：在官定的法律范围内，依照法律或规定行事；职位阶层化原则，高级人员依法监督低级人员；一切工作依据成规行事；人事管理原则，以所有人事专门化与技术化为主；在办公时间，所有人员应倾全力处理公务；一套固定程度法则，所有人员均能一目了然。然而在现代社会当中，官僚体系大致可以定位在行政行为的特定形态，与社会组织的一些特定形态结合，构成一连串的客观准则。（注：林嘉诚，朱宏源编著《政治学辞典》页32，台北：五南图书出版公司，1990年）对此，哈利维认为官僚体系是一个由官方任命的，为完成某些公共事业而建构的层级节制的组织。（注：Eva Etzioni—HalevyButeau ctacy and Democtacy 吴友明译《官僚政治与民主》页126、128、126—140、191—194、195 。台北：桂冠图书公司，1998年）他认为韦伯的描述是一种类型的标准，而非全部如此。换言之，官僚体系大致建构于三个概念之上：一是由官方任命所形成的组织，包括政府和半官方的组织形态；二是为一层级节制的组织，有阶层和上下隶属的关系连结；三是其运用是为了公共事务而进行的，其中大部分是在行政行为的特定形态，并且有和社会一些特定组织的形态相结合。 官僚体系之所以在政治运作上发挥作用，主要是由于它拥有的特定权力。政治学上的“权力”有两层含义：一是Authority，指法权、 管辖权、统治权；二是Power，指实力、能力、势力。 相应的表达形式也有两种：“正式权力”（法律上规定的发号司令权）和“非正式权力”（法律上没规定但实际上有此发号司令的力量）。（注：张金鉴《政治学概论》页179，台北：三民书局，1976年）对此， 马起华进一步探讨了权力的构成基础：由酬赏而产生的权力；因强制而产生的权力；合法权力；专家权力；和参考权力（注：马起华《政治社会学》页176—177，台北：正中书局，1981年）。政治权力的形成也从这几方面权力而来。 在民主政治中，统治者的政治权力是人民所赋予，而官僚体系的政治权力则由统治者给予。但随着官僚体系的完善、政治权力的扩充以及不可替代性的增强，统治者对官僚体系的更加依赖，使官僚体系愈加稳固，甚至可以与统治者分庭抗礼。在现代民主国家中，官僚体系已分享政治权力的大部分，其拥有的政治权力对民众的政治生活而言，有相当程度的影响。现代西方国家官僚机构权力增长的原因主要是由于其对经济的监视和为公众提供多种服务等方面的能力正在扩展，政府的福利国家角色不断突出，从而对不断增长的资源配置负责的缘故。哈利维认为越来越多的人在越来越多的程度上需要依靠这些资源来维持自己的生活甚至是生命，因此变得越来越多的人要越来越依附于负责配置这些资源的官僚机构。 （注： Eva Etzioni— HalevyButeau ctacyand Democtacy 吴友明译《官僚政治与民主》页126、128、126—140、191—194、195。台北：桂冠图书公司，1998年）这样，官僚机构由于民众的依赖而拥有更多的权力，其内部结构也因权力变大而更稳固，进而使民众更加依赖。 二、官僚体系与民主政治的矛盾 从历史的角度看，官僚体系的产生和民主制度的发展几乎是同时发展起来，随着议会获得权力、多党制出现和公民权扩大，行政机构在规模、预算和权力方面仍然取得相当程度的进展。但是官僚体系是否在某种程度上袒护了民主，使民主政治机制得以更大进步？换言之，官僚体制是否会一直使民主政治继续获得保障及生长，抑或使民主政治受到压抑？ 针对此点， 哈利提出“三项命题”（注： EvaEtzioni—HalevyButeau ctacy and Democtacy吴友明译《官僚政治与民主》页126、128、126—140、191—194、195。台北：桂冠图书公司，1998 年）来说明官僚体系的权力与民主政治之间的关系。 命题一 官僚体系使民主面临着两难困境 一方面，官僚机构正在变得越来越具有独立性，越来越强有力，而控制其权力运用的规则却并不十分清晰明确，从而使官僚机构对民主的政治结构和从事民主政治活动的政治家们形成威胁，可能会摆脱民主对它的政治控制及监督。另一方面，一个强有力、独立的官僚机构对于防止政治腐败、护卫适当的民主程序又是必须的。因而，官僚体系对民主既是一个威胁，又是一种必不可少的东西。 命题二 民主使官僚体系面临着两难困境 此现象是由于民主法则的自相矛盾，使官僚机构受到双重限制。依照民主的原则，官僚体系必须同时兼有独立和从属的特性，既要政治化，又要非政治化。这种民主的原则以及对民主的期望形成官僚体系运作时的双重束缚：民众一方面期望官僚体系处于民主政治家的控制之下，另一方面又期望它能摆脱这种控制；既期望它对内阁长官负责，又期望它对自己的行为负责；既期望它能实行民选政治家所设计的政策，又期望它有权能参与政策的制定，同时在政治上保持中立。这种期望矛盾与官僚体系的实际运作情形相似：官僚体系的一部分已渗入政策制定过程，参与资源分配方案的决策，形成政治化功能；然而大部分低层官员仍做执行工作，而非政治性功能。 命题三 官僚体系的两难困境及政治摩擦 官僚体系的两难困境加剧政治背景下的权力斗争，是现代国家竞技场中的摩擦和冲突的重要来源。这些权力斗争发生的场合正是民主的“竞赛规则”失效的地方，这就会给民主造成更多更大的问题。在民主法则之下，权力斗争的结果可以由选举过程来决定，但由官僚机构所造成的权力斗争却不能如此解决。 透过哈利维的三项命题，可以获取如下启迪：
