全民公决，又称全民投票或公民表决，指在某个地区或作为国际法主体的一个国家内，拥有公决投票权的全体公民就提交给他们的对本地区或本国的政治生活具有重大影响的问题以投票表决的方式作出最后决定。作为直接民主一种方式，进入80年代中后期以来，全民公决的使用越来越频繁，全民公决成为一些国家政坛上比较普遍的政治现象。 一、全民公决的历史起源 追溯全民公决的起源，作为直接民主制的古希腊城邦国家的公民大会表决可算为它的雏形。而始于16世纪瑞士的现代公民投票给当代全民公决形式的出现奠定了基础。（注：参见《布来克维尔政治学百科全书》，第635～636页。）那时，瑞士议会的代表们在一些重大问题上通常被要求和他们的选民进行商议。十九世纪后半叶开始，全民投票被应用于决定批准宪法、普通法、 选举执政官等重大事务的决定过程中。 比如1780年，美国的马萨诸塞州最早以公民投票方式批准宪法；1831年，在瑞士的圣加仑州，公民投票被应用于批准普通立法；法国大革命后，资产阶级提出了民族自决权的原则， 伴随着大革命产生人民主权观念， 1800年，该国用公民投票批准了一部新宪法；1802年，又以公民投票方式任命拿破仑为终身执政官；1804年，再以公民投票方式任命拿破仑为法兰西皇帝。但是，以英国资产阶级革命以后出现的代议制政府为代表的民主形式逐渐为各国所采用，间接民主发展迅速。现代以来，全民公决第一次被国际法和国际社会所承认并普遍应用是在第一次世界大战后，由战败国或原战败国占领区公民在国际监督下以投票表决的方式决定其归属。如1920年至1921年间，石勒苏益格、克拉根富特、上西里西亚、肖普朗等地区，曾就本土归属问题进行过地区性公民公决。至此，现代意义上的全民公决被世界上的一些国家和地区所采用。 二、全民公决的内容——重大国事问题 全民公决的内容大多是涉及国家或地区政治生活中的一些重大问题，关系国家前途、命运和国计民生。从目前国际社会所进行的全民公决来看，其内容大致有以下几个方面： （一）直接选举总统。这是应用最广泛、法律程序最完善、制度最规范的一种公决方式。如乌克兰、埃及、新加坡、韩国等都实行全民投票的方式直接选举总统。当然，这种公决的“定期性”与其他内容公决的“不定期性”是一个显著的区别，由于对这种选举形式研究广泛，不再累述。 （二）独立公决。这种公决形式大都发生在具有统一主权的联邦制国家中。表现最为明显的是在前苏联及东欧地区。自1991年3月17日， 苏联就“是否认为必须保留苏维埃社会主义共和国联盟作为平等的主权共和国的新联邦”进行全民公决以后，其原加盟共和国，如塔吉克、哈萨克斯坦、乌克兰、波罗的海三国等大多以全民公决的方式独立。原南斯拉夫共和国地区斯洛文尼亚、克罗地亚分别于1990年12月、1991 年5月经全民投票宣布独立。波黑内战期间，冲突各方就举行过不下5 次的独立与否的公决。 在西方国家内最明显的例子就是加拿大魁北克省连续在1980年5 月和1995年10月30日进行的两次是否从加拿大联邦独立的公决。1976年11月，以争取主权为纲领的魁北克人党首次在该省选举中获胜，从此展开了有组织的声势浩大的独立运动。1980年5月20日， 在魁北克首次举行公民投票，结果59.5%的人反对魁北克独立。1994年9月， 魁北克人党再次在省议会选举中获胜，于是公开提出就独立问题进行第二次全民公决，结果以49.4%的微弱少数而再一次失败。1998年5月22 日在北爱尔兰共和国境内举行的公民公决亦属于此类。 （三）宪法公决。指通过新宪法或宪法性法律草案或是否赞成宪法修订案的全民投票。1995年8月31日， 哈萨克斯坦以全民公决的方式通过了新宪法，对政体进行重新规定。1993年5 月俄罗斯的“制宪之争”所举行的全民公决也属于这种类型。其实质是对国家政体的选择以及对统治者或当权者的信任与否。1988年，巴西立宪大会通过并颁布了巴西第八部宪法。同年又通过了一项修正案，其中规定1993年4月21 日巴西举行全民公决，内容包括是实行共和条件下的总统制或议会制还是恢复立宪君主制。 （四）大选公决。有关是否提前进行大选及总统或议会的选举方式、选举时间的公决。1993年4月， 俄罗斯所进行的全民公决中就有“是否赞成提前选举总统，提前选举议会”的内容。 俄罗斯中央选举委员会5月5日宣布了4月25日全民公决的正式结果。据宣布，在1.06亿选民中参加公决投票的为6222万人。按1.06亿选民计，投票赞成提前选举人民代表的占43.1%，这两个问题没有达到半数以上，因而被否定。其他如匈牙利于1989和1990年两次进行的公决都属于此类。 （五）改革公决。指一些国家所进行是否赞同经济、政治、文化等改革措施的全民投票。如1993年6月11 日意大利就是否取消对成立企业工会的限制；是否取消地方选举中的两轮投票制度；一家私人电视台可否拥有一个以上的全国频道和电视台在影剧院节目中插播广告等12项议案举行全民公决。波兰、南非等国家也进行过此种类型的公决。 （六）国际关系问题公决。包括是否参加国际组织，签定国际条约，加入国际行动等。瑞士早在1984年就曾经举行全民公决反对加入联合国。波黑塞族也曾经对国际社会所制定的各种和平方案进行过多次的全民公决，且大多遭否决。而此种内容最多的是1992到1994年欧洲国家批准《马约》和加入欧盟的全民公决。丹麦通过两次公决，爱尔兰、法国也是通过公民投票批准了《马约》。奥地利于1994年6月12日以66.4%的赞成票通过加入欧盟的协议。
