货币发行权是指国家根据具体条件和需要，决定本国货币的种类、面值、数额以及发行程序的特殊权力。从世界货币发行历史来看，大多数国家的货币发行都经历了由众多机构分散发行到单一机构统一发行的演进历程，发行权最终多由中央银行代表国家单独掌握。但是，货币发行权是由国家独占，还是实行多元分散，至今仍是一个争议不休的问题。正如著名经济史学家金德尔伯格所言：“货币应加以垄断还是放开竞争的问题是货币的诸多敏感问题中最古老的一个难题。”①货币发行权的归属直接决定着货币的发行方式、发行数量和发行制度，进而也会影响发行效果，因而成为货币学和货币史研究中的一个核心问题。很多人认为政府垄断货币发行是天经地义的事情，但以经济学家哈耶克为代表的一些学者则认为，政府对货币的垄断发行是造成币值不稳定的根本原因，并提出了货币自由竞争发行的“非国家化”理论。② 近代中国纸币③曾出现严重的多元分散发行格局，众多机构掌握纸币发行权，国家则缺乏对发行权的有效管控。与此同时，从清末开始，历届中央政府也在不断努力，试图掌握纸币发行权，并最终实现了发行权统一和中央银行独占发行的目标。因此可以说，近代中国的纸币发行权经历了从分散到统一、从“非国家化”到“国家化”的演变过程，这为我们认识货币发行权问题提供了一个有参考价值的历史案例。关于近代中国货币发行权问题，在很多货币金融史著作中都有所涉及，也有一些论文从不同方面做了考察。④但从总体上看，对近代中国货币发行权问题还有进一步深入研究的空间。本文主要通过考察近代中国纸币发行权的演变历程，分析发行权的不同制度安排对近代中国货币金融发展带来的影响，并在此基础上对哈耶克的货币“非国家化”理论进行探讨。 一、纸币发行权的分散及其弊端 中国是世界上最早使用纸币的国家，自北宋创行“交子”以后，金、元、明各代纷纷仿行。然而，历代所发纸币最终无一例外地因陷入恶性通货膨胀而崩溃。清朝建立后，统治者吸取前朝教训，对于发行纸币非常慎重，顺治年间曾发行“钞贯”，但只用了十年就停止发行并悉数收回。此后，清政府有190多年没有发行过纸币。鸦片战争后，随着国内外环境的剧变，中外官商纷纷设立金融机构发行各类纸币，纸币开始大规模出现。近代中国掌握纸币发行权的机构，主要可分为以下几类。 (一)外资银行。鸦片战争后，进入中国的外资银行在没有经过中国政府许可的情况下擅自在华发行纸币。1845年英资丽如银行在香港发行纸币，开中国领土上外国纸币流通的先河，此后其他在华外资银行相继发行纸币。19世纪90年代之后，外资银行纸币发行量快速增加，成为中国沿海很多地方主要的流通与支付手段。民国前期，外资银行的纸币发行数量和流通范围进一步扩大，达到了鼎盛时期。如民国初年，上海流通纸币中有77％为外资银行所发行。⑤直到1925年之前，“外商银行在华发行钞票，为数颇巨”。⑥晚清和北洋政府时期，在华发行纸币的外资银行至少有12家。⑦ (二)华商银行。1897年盛宣怀等人创办的第一家新式银行——中国通商银行成立后，开始发行纸币，揭开了近代中国自办银行发行纸币的序幕。此后，清末还出现了一批民族资本商业银行，由于这些华商银行兴起之际，外资银行已在华经营多年，控制了存款、汇兑等主要业务，而钱庄亦凭借其上百年的发展历史在很多金融业务领域处于垄断地位，“新式银行遂不得不以取得发行权为其唯一据点。故每一新银行之成立，多有特殊背景，钞票发行绝未遭遇限制”。⑧北洋政府时期，发行纸币的华商银行进一步增多，至少有20多家，成为民国时期发行纸币的一个重要主体。 (三)地方金融机构。地方金融机构主要指清末民初各省设立的官银钱号和省银行。清朝末年，各省地方政府纷纷设立官银钱号，以支持地方财政为目的，并以发行纸币为其主要业务，成为“地方银行纸币之滥觞”。⑨民国建立后，很多地方将官银钱号改组为省银行，或成立新的省银行。地方银行数量迅速增加，据统计，1912-1927年全国各地新设的省地方银行就有29家。⑩这些地方银行经本省财政厅核准即享有发行纸币的权利，发行省券在省境以内流通，成为各省流通中的主要货币。 (四)国家银行。近代中国的国家银行始于1905年清政府设立的户部银行，1908年改名为大清银行。户部银行成立后即由清政府授予代理国家发行纸币的特权，“是为中央政府发行银行兑换券之始”。(11)北洋政府时期，中国银行和交通银行是同时并存的两大国家银行，同时享有发行纸币特权。中交两行纸币同具国币性质，在当时的流通纸币中占据重要地位。南京国民政府建立后，于1928年在上海成立中央银行，并赋予其发行纸币特权。中央银行纸币很快也成为流通中的主要纸币之一。 除了以上四大类纸币，清末民国在很多地区还有大量私票的发行和流通。所谓私票，是指未经政府许可，而由民间银号、钱庄或当铺，甚至普通商号、企业，以及私人等非金融组织发行的各类纸币。这些纸币形态多样，全国各地几乎无处不有，“内地如陕、豫、鄂、赣、湘、绥、察各省无论矣，即沿海一带，中部如苏北，南部如潮汕，北地如威海卫等，亦莫不有私票之流通”。(12) 如上所述，清末即已出现了众多中外金融机构同时发行纸币的局面，民国时期纸币发行权更为分散，“发行纸币之公私机关，多至不可胜计”。(13)截至1934年底，各地发行纸币的中资银行中有纪录可资参考者，至少有36家之多，“每一较大商埠，发行之银行，恒达十余家或五六家之众”。(14)纸币发行出现了多元竞争和“非国家化”的局面。从这一时期纸币的发行流通情况来看，分散发行弊端重重。
