19世纪60年代，历经内忧外患的接连打击之后，自强成为很多国人的共识。于是，在求强、求富观念的引领下，当时的地方督抚相继创办许多以“局”命名的军工企业和民用企业。这些“局”是中国第一批近代企业，开启了至今还在路上的中国现代化的进程，所以长期成为学界关注和研究的热门话题，被几代人一遍遍地反复书写，成果蔚为大观。然而，已有研究多把它们经营上的不成功归咎于国家的干预及由此带来的种种腐败等，不少还利用西方经济学理论或所处时代的历史认知从不同侧面进行论证，强化和固化了上述论调。其实，中国近代企业的形式或制度不是自生的，而是从西方移来的，这种移来难免要建立在中国既有条件基础上，便不能不发生走样变异，既非西方原形，又与中国传统有别。因此，研究中国近代企业特别是它们的早期历史，不能简单套用西方理论，也不能一味夸大国家的宰制作用，应回到历史现场，置身于具体的情境中，追问这些企业为何设立、受什么条件影响、到底是谁主导等等，惟有如此才能对它们的历史形成整体的认识，从而予以具体的、有针对性的评判研究。 一、晚清的“局” 晚清时期涌现出很多以“局”立名的机构。①梁元生先生注意及此，率先撰《体制内的变革：清末上海的“局”》一文进行论述，发人所未发，富有创见。但他认为，“作为政府设立的组织，‘局’虽然在19世纪以前就出现了，但却并没有被视为官僚体制的一个部分”②。其实不然，“局”作为官僚机构起源很早，与军队行阵之礼有关。《礼记·曲礼》云：“进退有度，左右有局，各司其局。”意思是说左右各有军阵，各军阵自有统领，因而进退都有法度。郑玄注：“局，部分也。”后“局”被引申为政府的部门，徐珂作《“局”考》一文说：“官吏所居曰局，始于六朝。梁分门下二局，北齐有左龙、右龙、尚药等局，其取义殆原于《礼记》之‘左右有局’。”③至清代，以局为名的官僚机构有宝泉局、宝源局、官钱局、司经局、铸印局、织造局、五城米局、管理火药局等，它们附属于不同的国家机关，涉及财政、民生、军事、文化等方方面面，内部组织、人员构成、具体职掌等一应俱全，有的常设，伴随清朝始终；有的中途被裁撤；有的临时而设，事后即裁，不一而足。由此可见，在清中叶以前“局”主要是中央的正规官僚机构，它负责某个具体事务，规模不大，级别中等，但针对性强，地位较为重要，可设可裁，灵活方便。 正因为上述特点，“局”在晚清时期被地方大员从中央借鉴、引入。当时，百年盛世已经过去，很多本来隐伏的问题都逐渐凸显，露出千疮百孔，社会问题和矛盾积弊相沿，积重难返，加上内忧外患频仍，传统的官僚体制难以应付，清廷又不能适时做出调整，于是地方大员根据实际需要而临时设“局”。“考设局原委，不自近年始，始于道光年间前两江督臣陶澍。……军兴以后，前湖北巡抚臣胡林翼、前两江督臣曾国藩，皆师其意而踵行之。”④可见，地方设“局”有个过程，陶澍开其端，至太平军兴时胡林翼、曾国藩等“踵行之”。由此“局”重新被发现，大量设立，十分盛行。本来的一时权宜也逐渐常态化、制度化。各“局”“规模大小，人数多寡，甚至有否衙署，俱无定制”，但一般采用“办委”体制：办有总办、会办、帮办等，是管理阶层；委即“委员”，是局中办事人员。无论是“办”还是“委”，主要由候补官员充任。⑤由于“局”取便一时，“积久遂成为故事”⑥，各地越设越多，引起清朝监察部门的注意。光绪十年，御史吴寿龄以各省设局太多造成滥支冗费为由，奏请裁撤。户部和吏部奉命核查，发现仅在朝廷报备的“局”就为数不少，非常可观。调查结果如下： 查各省散置各局，已报部者，于军需则有善后总局、善后分局、军需总局、报销总局、筹防总局、防营支应总局、军装制办总局、造制药铅总局、收发军械火药局、防军支应局、查办销算局、军械转运局、练饷局、团防局、支发局、收放局、转运局、采运局、军械局、军火局、军装局、军器所、军需局等项名目；于洋务则有洋务局、机器局、机器制造局、电报局、电线局、轮船支应局、轮船操练局等项名目；于地方则有清查藩库局、营田局、招垦局、官荒局、交代局、清源局、发审局、候审所、清讼局、课吏局、保甲局、收养幼孩公局、普济堂、广仁堂、铁绢局、桑线局、戒烟局、刊刻刷印书局、采访所、采访忠节局、采访忠义局等项名目；其盐务则有各处盐局、运局、督销局；其厘卡除牙厘局外，则有百货厘金局、洋药厘捐局，暨两项各处分局更不胜枚举。⑦ 尽管这些局各式各样，五花八门，但远非全部，此次调查发现，“其未经报部者尚不知凡几”。不过即以报部各局而论，已令清廷大为震惊和不满，认为“各局林立，限制毫无，究其实事，一无成效”，“种种消耗，何所底止”，饬令各省督抚破除情面，予以裁并，“实力整顿”⑧。然“局”已成为各省督抚用惯和惯用的东西，不愿也不肯放手，所以他们阳奉阴违，听之藐藐，直至清朝灭亡，依然没有全部裁并，所谓整顿成效有限。因此“局”自太平军兴以后，便一直保留下去，难以消除，“俨然成为地方官场及城市文化之特色”⑨。 二、洋务之局：晚清幕府下属机构⑩ 晚清地方设“局”的始作俑者是陶澍。道光五年，为筹办清朝第一次漕粮海运，他在上海设立江苏海运总局，“以川沙厅同知臣李景峄、苏州府督粮同知俞德渊董之，与道府各臣共襄其事”(11)。可见，陶澍设“局”关乎国计民生，是国家大事，并且局务均由在职官员兼任。清代设官定职甚严，禁止滥设官吏，陶澍所为中规中矩，没有违制。然而20多年后的咸丰年间，胡林翼、曾国藩等仿效陶澍设“局”，所面临的时代环境完全不一样了。其时太平军如虎兕出柙，席卷千里，清政府疲于奔命，不仅兵弱将寡，难以抵御，而且罗掘俱穷，库储一空，不得不将用兵、筹饷等权力下放给地方领兵大员。在此之前，凡兴大兵役，皆是户部拨饷、兵部调兵，“至今日则兵无可调，惟有募勇；饷无可请，惟有自筹”(12)。募勇、筹饷均非一两个人可以胜任，必须在军幕中设立相关机构来办理。最典型的莫过于曾国藩，他率湘军出师东征时，就奏报幕中“设立八所，条综众务：曰文案所、内银钱所、外银钱所、军械所、火器所、侦探所、发审所、采编所，皆委员司之”(13)。这八所涵盖政治、财政、军事、司法等方面，犹如一个小政府，一方面反映军务繁杂，涉及方方面面，须设立专门机构各负其责；另一方面，因为清政府无可指望，曾国藩要自募兵勇，自筹粮饷，自造军械，只能在幕中大量设“局”，委派自己的幕僚主持其事。
