中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2022)01-0132-17 DOI：10.12088/pku1671-9468.202201007 在推进社会主义法治建设的过程中，我国统一又多层次的立法体制发挥了积极且深远的作用，中央立法与地方立法协调配合，为社会稳定良性发展筑稳了法制基石。作为与国家法治相匹配的治理方式，地方法治是实现地方治理的内在需求[1]，地方立法不仅是中央立法的重要补充，还是地方法治的治理依据之一。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“依法赋予设区的市地方立法权”，后来经2015年《立法法》的修正与调整，地方立法主体数量得到了有效扩张，这种变化也被认为是对依法治国和国家治理认识不断深化的结果[2]。在立法政策和立法规范变迁的同时，地方立法所蕴含的价值和可发挥的功能也得到广泛认可，学界普遍认为地方立法可以充分发挥地方自主性，从保护地方特色、解决地方问题与指引地方未来发展等方面为地方法治提供制度保障，并在国家治理体系建设和法治中国建设过程中发挥其独特作用。地方教育立法也是如此，不仅在义务教育诸领域有力保障了中央立法在地方的落实，而且在家庭教育促进、校园安全、终身教育、促进学生体质健康等领域开展创制性试验立法，成为我国教育法律体系不可或缺的重要组成部分。 经过改革开放40多年来的发展，我国地方教育立法得到长足发展，仅地方性教育法规的数量就已经接近400部。在立法数量增长的背后，地方教育立法的实际运行状况如何，却未有相关研究予以讨论①。有学者指出，“在知识类型上，法律的规范研究与法律的经验研究已经构成法律研究的两大范式”[3]。前者秉持规范分析立场，“是在尊重现有法律体系和法律秩序的前提下对法律文本进行解释和适用”[4]；后者研究法律的实然性，将视角放在“行动中的法律”，而其中一种类型便是着力研究“法律的运行过程”[5]。法律的司法适用不仅是司法机关以国家的名义行使司法权的主要方式，也是公民维护自身合法权益的重要途径，还是法律作为社会治理工具的价值彰显方式。伴随着公民权利意识的提高，教育类诉讼不断增加并呈常态化趋势[6]，司法适用无论在理论还是实践上，都逐渐构成了考察地方教育立法运行现状的一个重要视角。基于此，本文依托我国现有的法律法规和司法案例数据库，以地方性教育法规为对象，对其在司法活动中的运行现状进行考察，分析归纳其在司法适用中呈现的基本特征，解释回应这些特征产生的背景和原因，并以提高地方性教育法规司法适用性为主要目标提出相关建议。 一、研究对象与选取方法 地方教育立法是指地方有权立法主体针对本区域涉教育事项进行立法的统称，包括制定地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例等立法活动。根据我国有关法律及司法解释的规定，地方性法规在司法中的效力为“可以、应当依据或引用”，规章则被表述为“参照适用”，二者在司法活动中所具备的效力不一，地方性教育法规相较于规章的司法适用更具优先性。为使分析考察的对象更为聚焦，研究重点更加突出，本文将分析对象限定为地方性教育法规(含自治条例与单行条例)。 我国享有地方性教育法规制定权的主体随《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》等法律的制定与修改，大致经历了两个阶段的变迁：第一阶段是1979年到2015年之间，省级人大及其常委会、省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会、经济特区所在地的市人大及其常委会渐次享有制定地方性教育法规的权力；第二阶段是2015年之后，除了前述享有地方立法权的主体，《立法法》普遍赋予设区的市在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规，范围限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面。在这一限定下，设区的市的人大及其常委会围绕学校建设用地、校园规划等也制定了一些地方性法规，享有地方性法规制定权的主体就此完成更大范围上的扩容。 研究涉及的地方性教育法规及案例获得均以“北大法宝”数据库为依托，个别在“中国裁判文书网”的数据库中复核。笔者首先以“教育”“学校”“教师”“学生”等为法规标题关键词，在地方法规库中依省进行检索，检索结果为397部(含失效的57部②)。其次在排除2021年新出台的4部基础上③，以检索出的393部地方性法规逐部回归到检索框中以“～0”④的方式在“全文”中进行重复项的检索，共统计到408起案例⑤，最后根据法规类型的被引频次、被引情况地域分布差异、被引条款分布情况以及不同主体的适用方式进行数据处理，为本文描摹基本特点奠定基础。 二、地方性教育法规司法适用的基本特点 从总体上看，地方性教育法规在民事、行政以及刑事三类诉讼中被援引适用的分布情况为：民事诉讼最多，约有240件左右，占比60%；行政诉讼次之，约有150余件左右，占比37.5%；其余10余件则为刑事案件，占比2.5%。其中，民事诉讼以学生伤害事故类诉讼为主，还包括解除教师聘用合同、民办教育机构利润分摊与转让、房屋租赁与联合办学等合同效力认定与合同解除纠纷，以及办学机构与物业之间因优惠费用而引起的诉讼；行政诉讼以判断行政行为的合法性纠纷为主，具体包括义务教育阶段中的“就近入学”纠纷、学前教育机构的布点以及教师的处理处分纠纷等；在刑事案件中地方性教育法规主要作为证据提及用以证明费用来源⑥或者犯罪情节严重程度⑦等。经分析发现，我国地方性教育法规的司法适用情况整体呈现如下四个特点。
