文章编号：2095-5960(2021)06-0048-09；中图分类号：F832；文献标识码：A 官厅金融监督是政府运用国家权力对金融市场进行合理调控的重要手段，近代不同时期国家政治权威有所差异，但朝野都较为关注政府对金融领域的监督，并从不同角度提出了多种金融监督主张。金融监督无疑是近年来学界的研究热点，代表性成果有万立明的《近代中国银行监理官制度的发展轨迹及其启示》、刘平的《近代中国银行业监理官制度述论》、邹进文的《近代中国证券监管思想的演变探析》、兰日旭的《近代中国银行监管体系探析——基于政府与银行公会的视角》。然而以往研究较为集中于政府层面的金融监督实践，对政学两界官厅金融监督思想的研究较为薄弱，尤其是对其背后蕴含的国家权力与市场权利之间的张力关注不足。本文以政府与市场关系为视角，对近代不同时期的金融监督制度主张进行系统的考察与分析，以深化对金融监督近代转型的认识并为金融市场中实现“政府有为”与“市场有效”提供某些借鉴。 一、近代官厅银行监督制度设计 清末财政清理中，政府对银钱业的监督提上了议事日程。如度支部道：“若无管理之规条，恐各项银行必致自为风气，则财政仍无整齐之日”。[1]此时虽无专门性银行监督法规，但颁布了《大清银行则例》等，政府对银行的监督开始启动。清末时期官厅银行监督的目标是使国家权力介入银钱业市场，确保政府财政收入，呈现出市场权利服从国家权力的倾向。北洋时期虽然中央政府权威式微，但颁布了《各省官银钱行号监理章程》《中国银行监理官服务章程》等，对国家权力与银行市场权利进行了某些规定。与清末时期相比，北洋政府介入银行市场的目标更在于避免市场运行风险。因国家权力不足，再加上一战期间中国有一个短暂的经济发展机遇，政府对银行监督的力度下降。国民政府时期，银行业存在巨大金融风险，加之中央政治权威有所增强，加快了银行监督的步伐，颁布了《金融监理局组织条例》《金融监理局检查章程》等，政府力图强力介入银行市场。近代不同历史时期皆注重银行监督法律法规建设，银行监督制度体系得以初步构建。 就银行监督主体而言。清末时期的银行监管主体机构为度支部，“总分各行须造报营业资财，切实报告，由总行呈送度支部查核”。[2]清廷改户部银行为大清银行，并厘定了各银行则例，确立了大清银行的中央银行地位，以加强政府对银行市场的监督。除度支部之外，中央银行对银行市场有一定监督权。当然，此种监督还刚萌芽，且与度支部之间的监督权限不清。北洋时期对银行的监督权归属财政部、币制局。财政部代表国家权力综合考核各银行，派员进行稽查。当然，财政部的监督侧重于行政管理方面，而货币市场监督则由币制局负责。国民政府建立之初设立金融监理局，其第一科负责对银行业的监督。金融监理局被撤销后对银行业的监督由钱币司接管。[3]抗战时期，对银行的监督由财政部监督向由财政部与四联总处共同监督转变。此外，通过财政部的授权，中央银行、省财政厅成为银行监督机关。[4]银行监督从财政主管机关监督向财政主管机关与中央银行混合监督转变，有益于财政监督与金融监督的分离。 就银行监督客体而言。晚清时期度支部对各银钱业实行统一监督，既包括新式银行又涵盖钱庄、钱铺、票号等，且注重加强对专业银行的监督。北洋时期注重银行准入退出、货币发行、业务经营等方面的监督，对有导致金融风险之处即予以惩罚，且外商在华银行纳入了官厅银行监督范围。国民政府时期，有关银行章程则例之审核、银行业务及财产事项之检查等都属于银行监督范围。国民政府强调对货币的监督，意在整顿纸币发行混乱的局面。 在银行监督近代转型中，时贤从银行监理官、中央银行监督、货币发行监督等监督主体、监督客体方面，就国家权力如何监督银行市场进行了深入探讨。 关于银行监理官制度设计。清末财政清理中国家权力开始强力介入银行市场，银行监理官制度应运而生。在银行监理官制度实施之前曾短暂地实施过银行考察员制度，由财政部、商部各派一人担任。1908年，度支部奏请派遣监理官，银行考察员制度废止。监理官有权随时检查大清银行总行及其分行的现金、账簿等。度支部作为银行监督机关可随时派员与银行监理官一同查核。在派驻银行监理官之前，对银行业的监督由财政监理官兼理，自设立银行监理官后“所有各省财政监理官，均毋庸监管银行事，以专责成”[5]，萌发出财政监督与金融监督分离的趋势。银行监理官制度的启动，体现出国家权力对银行市场的监督有所强化。银行监理官制度为北洋政府所继承，监理官承财政总长之命监督银行事务，随时检查银行之簿记、金库、准备金状况、票据等。银行监理的范围包括一般银行、专业银行、外商及中外合资银行。[6]国民政府时期对银行监理官制度反而不够重视，只在农商行等少数银行实施，虽后来派遣范围扩大到各省银行，但到抗战后期银行监理官制度被废止。 对于银行监理官制度舆论界有着不同的看法。一种观点认为，银行监理官制度在银行监督中发挥了重要作用，“对于银行本身有很大的利益”“对于国家社会也有很大的帮助”。[7]另一种观点认为，银行监理官的作用有限，不能把银行监督的重任寄托于其身上。[8]在近代银行监理官曾在事前审核银钱行庄放款业务、事后抽查银钱行庄放款用途等方面行使监督职权，对于加强政府对银行市场的监督、促使银行业务纳入正轨，发挥了某些积极作用。当然，银行监理官毕竟因数量有限，难以对全国广大区域的各银行实施监督，再加上有些监理官素养不足等因素，难以取得令人满意的效果，因而国民政府时期最终被废止。 关于中央银行监督制度设计。中央银行监督属于现代金融监督范畴，清末时期，胡燸棻、宋育仁、容闳等人建议设立中央银行来强化国家权力对银行市场的监督。胡燸棻主张在京城设立归户部管理的官家银行，在省会或通商码头设立由藩司经理或关道总核的分行。宋育仁上奏提出设立国家银行，以便解截支拨各款统归国家银行，不致有出纳经手之侵渔等弊。容闳主张赋予国家银行稽查分行的权能，“如各行有违例情事，可派委员至总行查账”。[9]清末时贤已表达出实行中央银行监督之意，由中央银行代表国家行使对各银行的监管职权。清末财政清理期间中央银行监督主张不断提出，说明政府对银行市场的监督受到普遍关注。当然，因清廷覆灭的中央银行监督并未能真正付诸实施。
