政策表述与地方政府教育支出努力

       一、研究问题与相关文献

       教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，也是公共财政的重要职能。在“后4％时代”，如何调动各级政府教育投入的积极性，不仅是保障教育经费可持续增长的必要条件，也是实现教育现代化的重要保障。早在1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就提出了“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％”的目标。此后，我国教育经费持续增加，但一直没有达到4％的水平。2012年3月，第十一届全国人民代表大会第五次会议审议并批准了国务院政府工作报告，该报告提出“中央财政已按全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4％编制预算，地方财政要相应安排，确保实现这一目标”①并将其确定为“2012年主要任务”。同年7月，教育部和财政部、发改委协同设立了“4％办公室”，督促地方增加教育投入以实现4％的目标。历经近20年，国家财政性教育经费占GDP比重4％的目标于2012年整体实现。

       一般而言，国务院政府工作报告会对当年的政府重点工作做出部署，还会对年度财政支出“划重点”。《政府工作报告》是各级政府进行资源配置与精力投入的“指挥棒”，具有政策性、权威性和纲领性等特点，蕴含着政府决策者的价值取向、价值判断及价值准则，在很大程度上是在向民众宣告或承诺“政府将重视什么、将向哪些领域投入资源”(文宏、赵晓伟，2015)。部分研究从政府公共服务政策“注意力”的角度解释，政府公共服务注意力配置与公共财政资源投入方向之间呈正相关关系，但许多对于政府“注意力”的研究仅对政策表述与政策强度进行了分析，较少关注“文本表述”对“实际支出”的具体影响。

       从政府工作报告的表述方式中可以捕捉到教育发展和教育财政支出的重点。例如，2011年的《政府工作报告》指出：“2012年财政性教育经费支出占国内生产总值比重达到4％”②。统计数据表明，在本研究所涉及的282个地级市中，《政府工作报告》提及“4％”教育投入的相应年份，无论是教育支出占财政性经费比例还是在GDP中的占比，均出现明显的上升趋势。由此可见，选择政府工作报告中对于教育投入的政策表述作为研究对象具有逻辑上的可行性。以2012年为例，绝大多数省份教育支出增速明显高于财政收入的增幅，平均增长幅度为27.68％③，实现了21世纪以来的最大增长幅度。图1是教育经费支出相对上一年的环比增长率，图中也出现了明显的拐点，这个“拐点”刚好与《政府工作报告》首次明确提及要落实完成“4％”的时间点重合。

       值得注意的是，这种自上而下的政策方式可能并非保证地方教育支出增长的常态机制。我们发现，若中央政府对教育投入充足性的政策表述强度稍作缓和，地方政府就表现出较为明显地教育支出增速放缓甚至负增长。图2显示，在经历了2011年、2012年的“井喷式”增长后，2013年的教育支出增速迅速下降，平均增速降至4.8％。分省数据表明，除北京、天津、浙江、广东和西藏外，大部分省份财政性教育支出增幅均小于财政收入增幅，部分省份甚至出现了负增长。自2012年提出“确保实现4％”以后，2013年的表述为“必须把钱花好”，2014年的报告中没有直接与经费投入相关的表述，2015年重提“保证投入，花好每一分钱”，2016-2018年没有直接提及，2019年强调“要切实把宝贵的资金用好”，2020年则提出“要稳定教育投入，优化投入结构”。

      

       图1 教育经费环比增长率的变动趋势

      

       图2 教育支出增长率的变动趋势

       地方政府在不同年份教育财政支出的反差说明，中央政府强力推动的教育支出增加可能缺乏可持续性。同时，地方政府对教育财政的支出偏好较弱且区域差异大，公共教育投资的激励问题仍未得到很好的解决。此外，近年来我国经济发展与财政收入增速放缓，教育财政支出增长的可持续性面临新的挑战。在未来一段时间内，如何在制度上规范地方政府教育财政支出行为并激发其内在积极性是保障教育经费可持续增长的关键问题。

       在正式分析之前，我们先对基础教育财政投入及其城乡差距的相关文献做简要梳理。早期文献集中于政府教育投入努力程度的横向比较，这些研究在一定程度上回答了教育经费是否充足、哪一级政府的教育支出不足和教育内部哪些部分不足等问题(黄斌、钟宇平，2008)。近年来，学者也开始反思教育财政投入与社会经济发展指标挂钩是否合理的问题(王蓉、田志磊，2018)。在对影响地方政府教育财政支出努力因素的讨论中，基于政治经济学视角有关财政分权(Jin，Qian & Weingast，2005)、转移支付(宗晓华、丁建福，2016)和地方政府利益精算(Yao & Zhang，2015)的研究也进一步丰富了理解地方政府基础教育财政支出行为的内容(王蓉、杨建芳，2008)。