纵览已有关于教育政策执行的研究，多数研究从宏观层面研究政策执行的模式，从具体视域探究教育政策执行机制，分析某项教育政策的执行情况。在具体的观点及结论上，研究的重心多是基于执行中的“变通”“偏差”“失真”等现实状况，论证如何使政策执行更加有效。可以说，教育政策的执行不到位、执行结果与政策目标不能完全契合的事实，是政策执行中的普遍现象。对此，人们分析原因，寻找对策，力图消除这些现象，使政策能够得到完整执行，实现政策设计的目标。 相关研究和实践已经表明，教育政策执行是一个受内外部多因素影响的过程，既是政策自身特性决定，也是多参与主体与资源、环境等相互作用的过程。仔细考察教育政策，会发现有些政策没有明确的执行目标，没有完整的执行程序，也没有硬性的评价指标，在许多方面呈现出不确定性。一些研究将这些政策所表现出的特征概括为“创制性”[1]“软性”[2]“模糊性”，[3]在本研究中用“柔性”来概括这些特征，能确切表达出其特质。美国政策学研究者西奥多·洛伊(Theodore J.Lowi)曾提出“政策特征决定了政策的政治过程”，[4]政策的柔性特征决定了其需要柔性执行。柔性执行是执行主体在充分理解政策精神的基础上，根据自身条件，灵活选择多种方式实现政策目标的过程。根据教育政策的不同特征，选择与其匹配的执行方式，在实现政策差异化目标的同时，促使政策制定者对政策进行跟进与指导，实现政策的更新和完善；在促进政策制定者和执行者互动的过程中，良构教育政策的基础上实现执行效果的优化，进而避免政策执行中诸多不如意现象，提高政策执行的效率。 一、教育政策的柔性特征决定柔性执行的必要性 从性质上看，教育政策具有一般政策的基本特性，如规范性、强制性等刚性特征。同时，由于教育政策涉及受教育者的发展性、教育者的人文性、教育发展的不均衡性、教育问题解决的不充分性，教育政策又带有弹性、模糊性等柔性特征。区分教育政策的刚性与柔性，是为执行寻找依据，政策的不同特征需采用不同的执行方式，柔性特征需要柔性执行。 (一)教育政策的刚性特征 在政策科学中，政策可分为不同类型，类型各异的教育政策从多个方面反映出教育政策的多面性。洛伊认为“政策分类必须抓住政府真实的并且在政治上重要的特征，政府最重要的政治事实就是政府的强制力，因此应以政府强制力为依据划分政策类型”，[5]并以“政府强制的可能性”和“政府强制发生作用的途径”两个维度为依据，将公共政策划分为四种政策类型：分配政策、规制政策、构成性政策、再分配政策，[6]形成了研究政策特征的框架，引导研究者要抓住政策的关键特征进行政策分类研究。 以洛伊的政策分类框架为参照，结合教育政策所展现出的强制力程度，我们从刚性与柔性的角度来分析教育政策的特征。教育法规具有法律效力，执行时严格忠实于相关条文，不折不扣，方能显示法规的强制力。与此相关联的教育政策也在多个方面展示出规范、严谨、确定性等刚性特征。首先，政策制定要经过调研、论证、研讨、修订等若干环节，这些环节在确保政策科学民主的同时也显示出政策的刚性。其次，政策颁布通常由教育行政部门通过固定的程序和渠道发出，代表国家、地方的意志，不容侵犯和质疑。再次，政策文本中的语言表述常用祈使句，常见“不得”“禁止”“严禁”“遵照”等指令性动词，显示政策条文没有回旋余地。最后，从政策评估看，评估是相关部门按照指标体系、遵照一定规则程序，对政策结果与政策目标的比对，对执行结果做出价值判断，具有专业性和严肃性。 (二)教育政策的柔性特征 深入内部考察教育政策，可以发现教育政策还有另外一番模样。教育政策关注教育者的发展和利益，指向受教育者的成长方向，表达对某种价值的引导、支持、鼓励和赞许，具有一定的灵活性、弹性和张力，有些也不涉及具体的措施、操作及办法，这就是教育政策的柔性。进一步讲，由于教育政策涉及的教育目标、教育方法、教育效果有特别之处，教育政策的柔性又区别于其他政策的柔性。 教育政策的终极目标是促进人的发展，需要考虑到人的发展的多样性和多种可能性。个人发展存在的无限可能需要政策为其提供保障，这时提供宽泛、抽象的理念及目标就是政策先要做到的；同时，社会对多样化人才的需求，蕴含价值倾向的教育政策可提供方向导引。 人们要检验和评价教育成效，核实教育政策规划诸如“落实立德树人根本任务”“培养德智体美劳全面发展的人”等宏观目标的具体效果，通常用的是具体指标，如“升学率”“就业率”“作业量”“活动时间”等数据，诚然，这些刚性数据衡量的结果，清晰、明了、有说服力，也是完成目标的保障，但其反映的只是局部情况，并不是教育结果的全部，这也是当前深化新时代教育评价改革，破除“五唯”的重点。衡量教育结果，评价教育成效，更多地还需要结合人的发展状况，用科学教育发展观、人才成长观、选人用人观，不拘一格地培养人、发展人，这样的教育结果观充分显示出教育的特别之处，在教育政策上就呈现出柔性的教育结果。 除此之外，教育政策与其他政策的不同之处还体现在其受众面广、参与主体多且权力分散等方面。相对于其他领域，人们对教育领域更为熟悉，对教育现象和问题更为关注。基于自身受教育的经历，多数人对教育有一定的体会和认识；同时，出于与教育系统的多种联系，人们更愿意参与到教育活动中。正是由于教育与社会的复杂关系，“教育领域的权力比其他任何领域的权力都分散，从而加大了教育政策活动的难度和复杂性”，[7]面对“众口难调”的不同群体，教育政策中灵活的措施、多样的解释、弹性的执行空间就显得尤为必要。
