习近平同志强调：“一个国家选择什么样的治理体系，是这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”①在长期的历史进程中，中国国家治理的传统形态是“纵横治理结构”，即纵向的官僚治理与横向的基层自治的有机结合，“官事官管，民事民治”，从而实现了“皇权无为而天下治”的国家治理。时至今日，中国的国家治理仍然表现为“纵横治理结构”的特点，即政府治理与群众自治有机衔接和良性互动，这种治理结构是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。但是为什么是纵横治理结构？纵横治理结构的社会基础在哪里？对这些问题却没有学者进行深入的研究。本文根据“深度中国调查”，尝试对“国家纵横治理结构的社会基础”及相关问题作一些探讨。 一、国家治理结构的社会基础：庄园制与家户制的比较 国家不是从来就有的，而是从人类社会中逐渐产生的。人类社会本质上是以多种形式组织起来的共同体。在国家之前，人类社会最早的共同体是以血缘关系为基础的氏族。部落则是血缘关系扩展的血缘-地缘共同体。之后由于血缘-地缘关系和共同利益，部落联盟形成。当人类生活区域扩大并需要特殊的公共权力——有组织的暴力维持共同体秩序时，在氏族、部落和部落联盟之外便有了国家。国家是人类社会共同体自然演化的结果。亚里士多德认为，国家是一种自然产生的，不可避免的及有益的团体，每一个国家都是一种团体，每一种团体都是为了某种善而建立。作为最高的团体，并包括所有团体在内的国家或政治团体，其目的便在于最高的善。②同时，在论述国家产生的具体路径时，亚里士多德认为，人从家庭组成村落，最后走向城邦，城邦是至高而广泛的社会团体，人类生活可以在城邦范围内得到完全的自给自足，人的善业在城邦得以完成。③沿着国家起源的社会共同体思路，国家被看作是特定的社会生活共同体，为了特定的目的而生活在一起的群体。④从原始的氏族以来，各种血缘性和地缘性的共同体构成国家这个“最高团体”的基础，不同社会基础的国家形成不同的国家治理形态。 西方国家治理以横向地方分权为导向。在西方国家建立之初，土地作为社会主要财富，由国王分封给大封建主，然后逐级分封给各级领主，几乎所有的土地上都有领主，“没有无领主的土地”，于是根据土地多少和关系远近，形成不同的领主分层，各层领主之间因为土地分封的关系而形成人身依附关系和双向承诺。虽然土地由国王逐级分封，但是国王并不是直接分封各级领主，越往下层的领主，这种依附关系和双向承诺就越稀薄，以至于出现“我的附庸的附庸不是我的附庸”状况。各级领主在分封土地的同时，以“特恩权”的方式得到领地上的行政、立法、司法、军事等特权，领主在其领地里几乎行使全部国家权力，整个国家不过是若干很少联系、半独立的领地的联合体而已。⑤在很长一段时间内，西方国家保持着这种封建领主地方分权的横向治理结构。 此种横向治理结构能够长期存续的奥秘是其独特的社会共同体基础——庄园。大大小小的领主以庄园作为自己领地的基本组织形式。在庄园内部，以土地关系为纽带，各阶层联系起来，并根据土地的占有关系确定各自的等级与身份。领主作为土地所有者，不仅占有庄园土地，而且占有农民本身；农民从领主分得份地，承担相应的劳役，依附于领主，从而形成一个个固定封闭的小王国。庄园是基本的政治单位。每个庄园都有自己的法庭，由农民组成，以领主的管家为庭长，按照“庄园的惯例”——由领主所同意并在判例中规定下来的那些为居民长期沿用的习俗——来进行裁决。⑥庄园内的村庄是社会基层的法律单位。居住在村庄这个共同体中的人，无论是‘好人还是恶人’，都必须承担共同的义务。”⑦每个庄园也是一个宗教单位，领主们在自己的庄园里盖有礼拜堂或者教堂，授予土地，并指派牧师，形成与庄园相适应的堂区，由此形成村庄、庄园和堂区结合在一起的基层治理结构。因此，在中世纪的西欧，庄园、教会及村庄是封建制度下的基本社会组织形式，每个社会成员皆被纳入不同的组织之中。不过，庄园、村社、教区等多股力量在相互牵制中为中世纪西欧的农民留下了较为宽广的自主空间和积累余地。⑧处于庄园制的农民也有基于横向联系的地方性团结和保护性手段。随着城市经济兴起、新市镇的建立，庄园制逐渐衰落和解体，为中世纪封建国家注入新的因素。领主在经济上日益依赖城市，行会、商人和市民等与王权联合，取得对地方领主斗争的胜利。随着王权的稳固，在强有力的君主专制下，国家直接用官僚机构代替领主的权力，将国家权力延伸到庄园、村庄和教区，土地为农民所有，农民则通过赋税和官僚建立与国家的直接联系。不过，中世纪的行会、城市所建立的社会团体在支持王权的同时，通过团体横向联系，保持自己的自治地位，原来依赖于领主的村庄和教区也逐渐成为居民自治的重要载体，在国家治理的框架下形成广泛的地方自治权力，横向治理结构得以延续。 与西方封建领主庄园制相似，中国早期国家也曾经建立分封制，分封的诸侯在自己的封地内享有各项权力，同时诸侯又将土地分封给自己的臣属等，形成类似于西方国家的封建庄园。到春秋战国时代，小农家庭经济日渐取代庄园经济成为通行的生产组织形式，西周早期确定的政治框架最终走向了崩溃。⑨之后各个朝代有所谓的分封，但大多是“封户不封土，封土不治民”。取而代之的国家治理结构主要是中央集权的国家体系，“海内为郡县，法令由一统”(《史记·秦始皇本纪》)。秦汉以后中国就建立起发达的官僚组织体系，从中央，到郡县，再到乡里有一套层层隶属的行政系统。正如顾炎武所言：“天下之治，始于里胥，终于天子”，“若网之在纲，有条而不紊”(《日知录·乡亭之职》。但是受制于农业帝国有限的生产剩余，国家并不足以支撑庞大的官僚体系，越往基层社会，官僚越少，县令都是“牧民之官”，除了税赋徭役治安之外，主要实行“以民治民”的统治策略，国家并不主动干预乡村社会，“县令之职，犹不下侵”(《日知录·乡亭之职》。对于农民来说，“纳完粮，自在王”，国家是外在的，基层社会的众多公共事务由农民通过家庭、家族、邻里或者村落来处理，在“官事官办”纵向结构之下是“民事民治”的横向治理，由此形成国家的纵横治理结构，并作为历史传统一直承继下来。
