中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1674-6627(2018)04-0098-06 一、国家治理的构成及其核心议题 作为政治学和历史社会学的宏大主题，国家治理转型意味着在特定系统内公共权威支配能力和支配方式的变化。国家作为秩序的供给者，它在特定的变化着的社会环境里提供秩序，变化意味着各种新生社会力量的出现[1]。可以说，国家治理结构及治理能力必须对外部社会环境的变化做出反应，如果治理能力没有跟上社会变化的形势，就有可能无力容纳或消解社会抗议力量，从而堕落为“软弱无能的国家”或“失败国家”[2]。 从人口规模、领土面积、民族多元、历史悠久和文化多样性等方面衡量，中国历来是一个超大规模的、中央统一领导的政治共同体[3]。在这样一个共同体中，笔者以为，国家治理根本上涉及两个方面：一是国家权力与社会力量关系的调整；二是国家政权内部系统构架的合理化，尤其是政府对权力本身的约束[4]①。具体言之，国家与社会关系的调整，既是国家权力与异质的或多元的社会组织力量之间的关系，也是包括政府与人民之间的权利或义务的关系，因而它体现为国家权力在纵向方面的渗透性和横向方面的广覆性——它寻求的是国家政权稳定的外在社会基础。群体性事件多发生在县域这一国家—社会的关联节点上，实质上是二者关系紧张的体现[5]。另外，国家政权系统内部权力划分的合理结构和制衡关系，主要是纵向的中央—地方关系和不同层级上横向的权力关系(常说的“条块关系”)——它寻求的是国家政权稳定的内在基础。由此，国家—社会关系、国家—公民关系、政权内部中央—地方关系和层级横向权力关系等四个方面的交互构成和相应变化，就成为理解现代国家治理的关键。 “秩序何以可能?”自霍布斯提出这一议题以来，无论对国家自身还是被治理者而言都是一个挑战[6]。在现代社会，这一经典问题则成为“在一个快速变化着的社会里秩序何以可能”的问题，或者从国家治理有效性的角度思考，就是“国家治理的制度和能力如何随着外部环境的变化而变化并不断提升”的问题。 自19世纪以来，中国的国家治理大致经历了王朝(国家)崩溃、民族国家建构和社会主义民主国家及其民生建设三个阶段[7]，在每一个阶段国家面临的现实环境与外在挑战、国家治理结构、国家支配社会力量的目标、国家治理能力和手段等都出现了显著变化[8]。尤其是21世纪以来，随着世情、国情和党情的变化，国家治理面临的任务越来越复杂艰巨。2011年，胡锦涛在中国共产党建党90周年大会上指出，执政党面临四种“考验”和四大“危险”[9]②；2012年，党的十八大提出“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”[10]；2013年，党的十八届三中全会则明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[11]；2017年，十九大报告中又多次论及“国家治理体系和治理能力现代化”[12]。这些重大论述旨在说明，国家治理的制度设计、能力水平和路径方式等本身成了一个重要议题，需要我们进行全新的思考。限于篇幅，本文主要从国家能力角度对中国的国家治理及其演变轮廓进行简要勾勒。 二、国家治理能力及其历史演变 按照王绍光等人的观点，国家治理及其绩效表现与国家能力高度相关，国家能力包括强制能力、汲取能力、濡化能力、认证能力、监管能力、再分配能力、统合能力等[13]。总体来看，在现代中国国家治理转变过程中，有三项能力指标都有较大变化：一是国家渗透社会力量的增强，二是国家对社会财富汲取能力的增长，三是意识形态濡化能力的持续转变。 (一)国家渗透社会力量的变化 国家力量渗透社会的过程是国家整合社会的方式之一，此一国家化进程首先是通过现代政党这一组织及其人事制度安排手段实现的。从历史观之，20世纪上半叶中国在面临亡国灭种的内忧外患之际，被迫需要将全国力量整合起来，但是传统农业缺乏横向社会组织间的有机联合，缺乏团体自主发育组织，因此国家政权建设的首要任务在于组织革新[14](46)。为此，早期中国政治精英通过学习苏俄，采取建立现代政党组织的方式来整合社会力量，结束中国一盘散沙的局面。“党治国家”可以说是近代中国国家治理的最显著特征[15]。当时国民党主要关注对大中城市的控制和发展，而中国农村广大地区则成为中国共产党组织力量活动的地方。 随着战争锻炼和形势变化，中国共产党最终取得了政权，国家建设的主题开始从夺取政权走向巩固和发展政权。在此过程中，虽然以疾风骤雨式的运动化方式进行国家建设遭遇了一些挫折，但国家依然通过强大的军事—行政力量，将权力的触角在纵向上从上而下渗透到社会基层，在横向上从统治中心地带扩散到边疆边缘地区。由此形成的政治上基于政党组织的一元化领导，经济上高度集中的计划体制，思想上的逐步改造和整体划一，人口控制上的户籍制度、城乡分割、单位制和人民公社体制。这一统治模式彻底改变了以往广大乡村社会和边缘地区“山高皇帝远”“皇权不下县”的鞭长莫及局面，消除了“无根的统治”局面[16]，国家实现了对社会的“总体性支配”[17]，在明确了领土单元的同时，也实现了从王朝治理体系向民族国家治理的实质性转变[18]。 这种邹谠先生所谓的“全能主义”统治模式对稳固一个新生的政权是必要的，但长期看来它也存在局限，那就是中枢系统集中统一的指令与地方治理差异性之间的矛盾，导致治理的有效性不足[19]。国家为了克服这一治理痼疾，又不得不依赖于运动化的行政动员，进而又陷入制度失效的泥潭中，甚至出现历史的倒退[20]。20世纪80年代以来，中国为了应对经济领域的风险，在保持党的领导地位不动摇并对各种社会力量牢牢把控的前提下，逐步从计划体制向市场经济过渡；国家在基层的渗透控制有所回收，人民公社体制和配给制解体，转而依赖曾经被抛弃的市场机制[21]。市场这一新的引擎的引入同时撬动了包括社会结构在内的各个领域的转变[22]，它所释放的力量、提供的路径依赖和导致的诸多问题对未来国家治理影响极其深远。通过这一过程，国家渗透和控制社会的能力，逐步调整在一个合理的限度内，避免了“一统就死”与“一放就乱”的极端现象，以保证国家治理能力的正常发挥。
