[中图分类号]G76 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2018)05-0031-05 党的十九大提出了“办好特殊教育”的发展方针，这不仅是对十七大“关心特殊教育”、十八大“支持特殊教育”的进一步发展，而且是十九大“优先发展教育”战略的重要体现。自改革开放以来，党和政府对特殊教育的关注日益加强，如1983年《教育部关于普及初等教育基本要求的暂行规定》中明确提出：“要加强在盲、聋哑和弱智儿童中的普及教育工作。”特别是随着1988年中国残疾人联合会的成立，我国政府加强了特殊教育政策的顶层设计，国务院连续多次转发了教育部等部门关于特殊教育的“发展意见”或者“提升通知”，有力地推进了中国特殊教育事业的战略发展。 从政策补偿逐渐走向特殊教育的攻坚与提升，特殊教育事业也从最初被遗忘的角落，转变为逐渐得到各级政府高度重视、社会各界积极关怀的民心工程，这正体现了社会主义制度的优越性，是国家政策“强刺激”下中国特色的特殊教育发展之路。教育部等有关部门联合出台政策，共同推进特殊教育事业的发展，充分体现了政策的高度战略性与执行连贯性，有力地推动了残疾人这一特殊群体教育权利的保障与落实。“一般认为，政策分析主要涉及三个基本的内容领域：事实分析、价值分析和规范分析。”[1]从公共教育政策的角度分析其文本特点与价值取向，有助于系统总结并建构具有中国特色的特殊教育政策理论体系，进一步探索与完善中国特殊教育政策的改革趋势与未来发展。 一、特殊教育政策的创设与补偿 就广义的政策而言，新中国成立不久就发布了有关特殊教育发展的政策意见。例如1951年政务院发布的《关于改革学制的决定》中曾明确提出：“各级人民政府应设立聋哑、盲目等特种学校，对生理上有缺陷的儿童、青年和成人施以教育。”后来教育部也下发了一系列有关特殊学校课程、教学以及经费的通知要求等。[2]显然，这些政策内容都是具体的工作部署，尚没有从公共政策角度赋予特殊教育独立地位。根据公共政策专家戴维·伊斯顿(David Easton)的经典解释，公共政策是对全社会价值作权威性的分配。这也就是说，政策科学的主要任务，在于正确理解和改善整个社会的发展方向，特别是那些具有重要意义的宏观层次国家政策的制定更是如此。从这种意义上来说，改革开放后原国家教委与中国残疾人联合会等七部委于1989年联合下发的《关于发展特殊教育的若干意见》(以下简称《若干意见》)，是国家对特殊教育事业发展首次作出的系统化设计与全面部署，对于我国特殊教育的发展具有重要的历史影响。 (一)特殊教育地位与认识上的补偿 新中国成立初期，我国虽然有具体的特殊教育内容，但尚没有形成特殊教育的理念与认识。例如1957年教育部下发的《关于办好盲童学校、聋哑学校的几点指示》等文件，显然只是针对盲、聋哑两类具体人群，尚没有整体性的特殊教育思想。1979年，国家开始重视到智障儿童的教育问题，鼓励开办一些培智学校，特殊教育的对象从传统的盲、聋哑两种类型增加到了智障类别，但这依然是针对特定残障人群的“具体化”认识，特殊教育相对独立的工作地位与学术体系尚没有形成。 改革开放以来，我国积极融入国际社会，并于1981年正式成为联合国人权委员会国家成员。国际有关特殊教育的发展理念，对我国产生了重要的影响，如1975年联合国大会《残疾人权利宣言》中明确表达了残疾人教育权利的内容。这些国际“宣言”虽然“不能像国际法或国内法那样具有法律约束力，但它们确实具有道德和政治劝解的力量”[3]。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，特殊教育首次作为独立的教育类型出现在国家层面的政策中，即“在实行九年制义务教育的同时，还要努力发展幼儿教育，发展盲、聋、哑、残人和弱智儿童的特殊教育”。特殊教育这一概念，在国家政策层面上开始得到认可，进而推动了我国特殊教育事业走向全面复兴。也正是在这样的背景下，具有对外发挥与行使国际代表、对内参与国内服务与管理功能的“中国残疾人联合会”，于1988年正式成立。国家残联的创立，同样也是中国特殊教育事业发展的重要里程碑，被视为我国“残疾人事业发展的最为重要的历史节点”[4]。就在这一年，“第一次全国特殊教育工作会议”顺利召开，并明确了我国特殊教育发展的战略地位与发展方针，最终形成了《若干意见》，并于1989年由国务院转发实施。自此，我国特殊教育事业的发展，从基础教育工作的边缘开始上升到了国家整体教育战略之中。例如，2010年党中央、国务院在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中，首次将特殊教育作为独立篇章进行了系统发展规划。此后党的十七大、十八大以及十九大，也都将特殊教育作为独立内容单独加以强调。 (二)特殊教育学校管理与布局上的补偿 我国特殊教育长期缺乏独立管理机构的领导，这也是其发展及地位受到限制的重要原因。1989年的《若干意见》中，就明确提出了有关的“领导与管理”职责与要求，即“各级教育部门要加强对特殊教育的领导与管理”。为了适应新形势下特殊教育工作的管理与领导，我国于1993年成立了“国务院残疾人工作协调委员会”(2006年更名为“国务院残疾人委员会”)，教育部则于2012年依托特殊教育处成立了“特殊教育办公室”，以方便对外开展工作。这一系列组织领导工作的加强，显然适应了上述《若干意见》的发展要求，体现了管理体制上的“补位”。
