12世纪至14世纪中叶的二百多年间，在中国史上是宋金对峙和元朝统一中国，实行有效封建统治的时期，也是中国古代城市飞跃发展并广泛出现城市市政建制，对城市实行专门化行政管理的时期。其主要标志是都市警巡院和总管府及路治城市录事司的创立。这种城市在当时已达到100余个，分布于蒙古草原的南缘至珠江三角洲这一广大地域。建制城市的兴起标志了当时中国城市发展与管理的高水平和领先地位，无论在中国还是在世界城市发展史上均系极其辉煌的一页，值得重视与探索[①]。 一、城市警巡院与录事司的创立和发展 12至14世纪中国城市警巡院和录事司作为古代城市行政建制是顺应当时城市社会发展、经济增长和规模扩大的客观要求产生并日渐完善发展起来的。 1.都市警巡院的创立与发展 都市警巡院创始于辽代。据《辽史·百官志》，辽五京均设有警巡院，置有警巡使、警巡副使。其职能是治刑狱、理治安、检括城市户口[②]。辽五京包括南京即燕京在内。但当时的警巡院还属于过渡性质的市政建制。 金代，完颜亮拓广燕京城池，改燕京为中都，并建都于中都，即恢复了城市警巡院制度。至金世宗大定八年（公元1168年），中都城市警巡院已增置为左、右两个[③]。按《金史·百官志》，中都之外，南京开封府、东京辽阳府、西京大同府、上京会宁府、北京大定府亦均置有警巡院。据考证，金代诸京警巡院已成为独立的城市行政建制，专门治理城市民事及各项行政事务[④]。 成吉思汗十年（金贞祐三年，公元1215年），蒙古骑兵攻占中都，仍改中都为燕京。燕京在蒙古国统治下被冷落了将近半个世纪。元世祖至元元年（公元1264年），改燕京为中都；四年（公元1267年），迁都中都并创筑新城于东北郊外；六年（公元1269年），在中都城市恢复了左、右警巡院，文献首次明确了警巡院“领民事及供需”[⑤]的行政职能；九年（公元1272年），改中都为大都。在大都新城修建过程中及竣工之后，即不断有贵族、官僚、军户、匠役及富商巨贾迁居新城，推动了大都城市规模的迅速扩大，城市警巡院亦随之不断增设。至至元十二年（公元1275年），置大都（按指新城）警巡院，“领京师坊事”[⑥]。这时的大都新旧二城共置有三个警巡院。到至元二十四年（公元1287年）省并其一，止设左、右二院，“分领坊市民事”[⑦]，或谓“分领京师城市民事”[⑧]。《元史·地理志》所谓大都路“领院二、县六、州十。州领十六县”中的二院，即指这时的左、右二院而言。成宗大德九年（公元1305年），置大都南警巡院，“以治都城之南”[⑨]。实际上是指在大都南城即中都旧城置警巡院以专门治理南城。再至武宗至大三年（公元1310年），又“增大都警巡院二，分治四隅”[⑩]。至此，大都新旧二城已置有五个警巡院，均隶属于大都路总管府（11）。 忽必烈管理“漠南汉地军国庶事”所置开平府，到中统四年（公元1263年）升号上都（12），并置上都城市警巡院，与开平等州县同隶于上都路总管府（13）。 此外，忽必烈即位之初还在沿用金代诸京称号的路府治所建置了警巡院（14）。但到至元二年（公元1265年）改并诸路州府，诏命“其户不满千者，可并则并之。各投下者，并入所隶州城。其散府州郡户少者，不须更设录事司及司候司”（15）后，又兼两京制确立，蒙古国时期沿用之金代东西南北四京地位衰落，各警巡院即先后降置为录事司或废入倚郭县（表一）。由此可见，元代前后有六个都市置有警巡院，其中仅大都与上都警巡院终元一代不废。 2.城市录事司的创立与发展 金代，在诸京建置警巡院的同时，于诸府节镇建置录事司；设录事、判官，“掌同警巡使”（16）。此外，录事司均置有用以验实户口的司吏：“户万以上设六人，以下为率减之。凡府镇二千户以上则依此置，以下则止设录事一员，不及百户者并省”（17）。可见金代录事司系于诸京之外的诸府节镇城市建置的市政机构，与诸京警巡院职能相一致（18）。但仍须指出的是，金代建置的城市录事司一如警巡院，在《金史·地理志》中亦未明确地位。这显然与“《金史》在叙事方面，也存在不少缺略和错误”有关。 元代，建置城市录事司始于忽必烈中统元年（公元1260年）。是年升成吉思汗十年改置之兴平府（唐平州、辽卢龙军、金兴平军）为平滦路，置总管府，设录事司（19）。至大德四年（公元1300年），平滦路因水患改称永平路。录事司与其它七州县平行隶于路。同年，升卫辉路为总管府，设录事司；该录事司与其它六州县平行隶于路（20）。 据《元史·百官志》，录事司设于诸路总管府或路治城市，诸州散府则不置。按规定，“各路录事司与路所亲领之县与府、州之隶路者，低于路一字”（21）。即录事司与路属府、州、县均平行隶于路，为独立行政建制。唯其品秩为正八品，低于府、州与县。录事司的建置原则是，“凡路府（按指诸路总管府，而非散府）所治，置一司，以掌城中户民之事”。“若城市民少，则不置司，归之倚郭县。在两京，则为警巡院”（22）。 按《元史·地理志》，元代先后建置录事司的城市达123个，亦即有123个建制城市。其建置时间主要集中在两个阶段：一、元世祖忽必烈即位之初，亦即中统元年至至元初年。这时所置录事司和警巡院均集中在北方、原金朝入元（时为蒙古国）的版图上。二、元世祖至元十二年（公元1275年）至十六年（公元1279年），征服南宋之初。因而所置录事司主要集中在江淮以南地区（表一）。
