教育政策滞后是教育行政系统中存在的普遍现象，也是教育行政效率和教育问题解决过程的重要表征。如何正确认识和分析教育政策滞后现象，对于提高政府教育决策的质量和水平以及社会对于教育政策的理解和参与具有重要意义。特别是在政府决策科学化不断推进、社会参与程度不断提高的今天，深刻认识这一现象产生的原因，分析教育政策滞后的基本原理及其消解途径，对于解决教育改革与发展中出现的各种问题具有重要的理论与实践价值。 一、教育政策滞后的概念属性 教育政策滞后现象不仅受到各种主客观因素的影响，而且各种影响因素在教育政策制定与执行过程中相互作用，并同教育政策环境建立起动态的联系。 (一)教育政策的双重滞后现象 在社会生活或学校实践中涌现出来的许多教育问题，从最初的积聚，到引起教育决策层的重视，再到相关政策的出台和执行，都有一个过程。这就导致教育政策活动中普遍存在着滞后现象。滞后是一个时间意义上的相对概念，指一个现象或事物与另一密切相关的现象或事物相对而言的落后迟延所造成的一种不协调状态。教育政策滞后包含两层含义，一方面是指教育政策相对于教育实践问题而言存在滞延，政策落后于实践，此为教育政策的供给滞后；另一方面是指教育实践活动相对于教育政策而言存在滞延，实践落后于政策，此为教育政策的执行滞后。这两种滞后现象是交错存在的。 (二)教育政策滞后的主客观因素 在教育政策滞后现象的背后，既有不可避免的客观因素的影响，也有可以避免或化解的主观认识或利益关涉等人为因素的影响。对于两个方面的影响因素，学界现有两种解释，一种是客观时滞论，一种是主观滞后论。客观时滞论强调，教育政策供给对政策需求的滞后反应是不可避免的，这是由教育政策运行程序的客观特点所造成的；主观滞后论认为，教育政策过程并非一个完全客观的过程，其中必然涉及人的因素，教育政策的本质功能是重新界定和分配利益，在利益的重新界定与分配中必然引起各利益群体的冲突与博弈而导致教育政策的滞后。 (三)教育政策双重滞后的过程意义 从已有的研究框架来看，教育政策滞后研究主要集中在客观上的时滞论和主观上的利益博弈论，是一种相对静止的影响因素分析，而对造成教育政策滞后的原因缺少过程性的原理分析，尤其是对于通过何种方式、手段或建立何种机制来干预、消弭这种教育政策滞后，更是缺少深入系统的研究，也就降低了理论研究成果对教育实践的指导意义。在此，需要将教育政策滞后现象置于教育政策从制定到执行的完整过程之中，探讨和分析滞后成因，并尝试建立相应的社会消弭机制。 教育政策制定的基本路径是遵循“从社会诉求到政府决策这样一个基本过程(所谓问计于民和收集民意)”，教育政策执行的基本路径是遵循“从政府到社会的路径”，“是把政府有关的意图、目标和方案贯彻于基层社会的过程”。[1]可以说，教育政策是否制定得好，关键取决于政府是否及时、全面和真实地反映社会的要求；而教育政策是否实施得好，关键取决于社会能否理解、支持和顺应政府的意图和方案。因此，如果政府与社会两方的信息和意愿不能顺畅地沟通并达成一致，将会造成教育政策在程序上的阻滞，发生教育政策供给或执行的滞后状况。教育政策活动中意愿和信息的传达包括“上传”与“下达”两个部分。“上传”是指由教育实践中的问题产生的政策的需求如何被表达，从而使教育问题进入教育政策议程；“下达”是指教育政策制定出台之后如何被传播，从而使教育政策被政策执行主体知悉、理解、支持和遵循。在教育政策制定与执行的过程中，上传下达的成功涉及三个要件，一是良好的政策意愿表达与政策传播，二是价值认识的认同，三是数据信息的技术支持。这三个方面是一体的，任何一个要件的缺失都会导致教育政策的阻滞。 教育政策滞后现象不仅具有过程属性，而且这些过程属性又必然是发生在一定的环境状态中，并与各个环境要素之间发生密切的相互作用。教育政策滞后的过程属性和环境属性是一个问题的两个方面。 二、教育政策滞后的过程性归因分析 从教育政策滞后的过程属性看，造成教育政策滞后的主要因素包括表达与传播的势力偏差、价值认识的局限性和数据信息支持的缺失。 (一)表达与传播的势力偏差 许多教育现象在未被认为是教育问题之前，一直处于潜在、自发或被抑制状态。教育问题被察觉和体认之后，也并非所有这些教育问题都会成为教育政策问题，毕竟政府解决问题的资源是有限的。那么，哪些问题能够进入政策议程，哪些问题却被排斥在外呢？这引出一个非常关键但往往被人们视而不见的问题，即“能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置(agenda-setting)则是权力更重要的另一面”。[2] 所以，讨论教育政策滞后现象的第一个问题应该是：谁影响了教育政策议程的设置？教育问题要进入政策议程，必须借助于一定的政策需求表达渠道。除了政策需求群体自身的表达形式，在我国，教育政策需求的表达渠道主要有政府官员的表达、大众媒介的表达和专家学者的表达。由于各自的角色定位不同，这三种表达渠道对教育问题的察觉和表达意愿存在各自的“偏好”，在这些偏好中普遍处于弱势地位的群体的教育问题则很少有机会被拿到台面上讨论，进而难以进入政策议程。
