中图分类号：F321.1 文献标识码：A 文章编号：1673-2596(2014)05-0052-04 一、问题的提出 中国最大的问题在农村，农村最大的问题在土地。土地制度的演变，贯穿中国经济发展的每个阶段。新中国成立后，《土地改革法》颁布，明确规定：废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。1952年年底，完成土地改革运动，正式确立土地私有化。1962年“人民公社六十条”规定，生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。即实质上将土改中确立的农民土地所有制变成农村土地集体所有制。1982年宪法规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这三个重要的法律文件，构建了我国土地权利演变的基本路径，即由地主所有制向农民所有制转变，再由农民所有制向集体所有制转变。改革开放以后，我国农村土地制度发生了重大转变，在农村土地所有权属于集体的前提下，土地的使用权等相关权利得到法律的确认与保障。随着经济的不断发展，农村土地的权利需要进一步明确界定，以充分的发挥农村土地的生产潜力。 二、改革开放后农村土地权利演变的主要特点 (一)核心是重新界定土地产权 农业是国民经济的基础，农业安则天下安。家庭联产承包责任制的实现，开始了中国农村改革开放的实践。十二届三中全会《决定》指出，全面推行联产承包责任制，发挥八亿农民巨大的社会主义积极性。这是党的中央全会第一次肯定了家庭联产承包责任制的重要意义。十三届八中全会《决定》规定，以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是农村的一项基本经济制度，必须长期稳定，并不断完善。十五届三中全会《决定》强调，稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。十六届三中全会《决定》进一步强调，土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。十七届三中全会中强调，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。十八届三中全会《决定》提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。 综观以上，中央全会决定中关于农村土地制度的规定，都强调农村土地承包制度的重要性。以家庭生产为基础、统分结合的双层经营体制，其有效实施的关键在于重新界定产权，以调动农民的生产积极性，发挥制度优势。从集体土地所有权和使用权皆归属于集体组织到使用权被赋予农民，这种权利演变由农民首创，国家政策承认并推广，极大的促进农业的发展。“物之价值的实现过程实际上是一个物之使用和收益的过程，而且，以特定而有限的资料或物去获取最佳的效益和最大的价值，乃是在生产和生活中对物予以使用和收益的一般原则和目的”。②家庭联产承包责任制度，实际上重新划分了农村土地的产权。重新划分土地权利，才能较为充分的激发土地的生产潜力。家庭承包经营制度作为新型产权制度，本质上满足了物之利益最大化的要求。它在所有权属性不变的情形下，将使用权赋予农民，这种制度安排，使农民全程参与生产，与此同时也享有生产收益，农民的生产受到效益的激励，从而更好地促进农业生产的发展。产权制度，即从法律上明确权利的归属。明确的土地产权，其一，可以避免土地资源的浪费。在土地所有权和使用权归于集体的情形下，结果则是农民平均的分配，农民的权利与义务并不对等，其结果是“多劳者未必多得”，抑制了农民的积极性，土地的产出难以达到预期。其二，是构建有序的市场的需要。无论是国内市场还是全球市场，市场的有序运行是市场健康发展的起码要求，需要法律来约束市场行为，实行市场运行的法治化、有序化。如果没有明晰的产权，市场主体的利益难以保障，甚至造成市场的混乱，也就是难以实现市场的可持续发展。就农村土地权利而言，农民被赋予用益物权，土地的使用权和收益权由农民享有，这就为农民的生活、生产提供了物质基础，以进一步保障其他权利的实现。这些权利的实现，对市场的稳定尤为重要。它可以保证市场交易的安全，维护市场主体切身利益。农村土地产权的重新界定，有效地释放了市场的力量，扩大了农民的市场参与，催发了农业的生产潜力。 (二)土地流转方式逐渐多样化 1 农地用途多样化 十四届三中全会决定说明：在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地生产率。十五届三中全会决定指出，少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。中共十八届三中全会决定强调，坚持农村集体土地所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
