近年来，户口问题成为研究热点。户口的核心实际是户口迁移。经济模式是户口迁移的基础，1949年以后，户口迁移制度变迁与经济因素有着密切联系。但这一点常常被学术界忽视，大多研究只注意到了户口制度的弊端和不断固化的历史。鉴于此，本文通过梳理户口迁移制度从限制农村人口迁入城市到有条件地开放的历史，重点分析各历史时期户籍迁移制度变化背后的经济因素。 一 计划经济的启动与户口迁移自由的取消 1949年的《共同纲领》和1954年的《宪法》中，都明文规定：公民享有居住和迁徙自由的权利。所以，新中国成立初期的几年里实行户口迁移自由的政策。但是，1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《户口登记条例》)却取消了此项政策。《户口登记条例》第十条明文规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”①这是新中国第一次以正式法规的形式，限制农村户口居民向城市迁移。 依据《户口登记条例》，公安部发出了《关于户口登记条例中几项条款具体执行意见的通知》②，公安部三局发布了《关于执行户口登记条例的初步意见》③。这两个文件又把限制户籍迁移的规定进一步具体化，其中规定的准许农村迁往城市的四类人员，一是被城市劳动部门招收录用人员；二是被城市大、中、小学校录取的农村学生；三是父母因年老找子女供养、子女找父母抚养、妻子找丈夫同居等，要求由农村前往城市的；四是在农村工作的干部职工的家属迁往城市的。单看这些准迁人员资格并不十分严格，似乎只要有需求就能满足。但实际上却难以实现。比如，被劳动部门招收录用人员，根本不可能来自农村。因为自从1957年年底，国家就禁止从农村招收工人，这条路已经被封死了。因此，这项规定根本就不是为农村人口设置的。再如，被城市录取的农村学生，即使户口迁移到了城市，如果不能考取大、中专学校，还必须把户口迁回农村。上述第三、四类人员也要获得准迁证明才能迁移，获取准迁证明的条件往往相当严格。 《户口登记条例》与公安部的两个文件一起，共同构成了新中国户口迁移制度的法规性文件，标志着现代中国户口制度的正式建立，其基本精神是限制农村人口向城市迁移。这样做经济上的因素是不可忽视的。 新中国成立初期，国家采取了优先发展重工业的经济发展战略。由于社会生产力基础十分薄弱，为了保证这一发展战略的成功实施，国家只能“借助国家政权的力量，建立起高度集中的国家计划经济体系，动员并利用全社会各种资源，依靠农业提供原始积累，提供工业生产所需的粮食和工业原料，推行优先发展工业特别是重工业的经济发展战略”④。 依靠农业提供原始积累，采取了两种办法。一是粮食统购统销。1953年11月19日，政务院通过了《关于实行粮食计划收购和计划供应的命令》，决定：“生产粮食的农民应该按照国家规定的收购粮种、收购价格和计划收购的分配数量将余粮售给国家，农民在缴纳公粮和计划收购以外的余粮，可以自由存储和自由使用。”“在城市对机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应；对一般市民，可发给购粮证，凭证购买或暂凭户口簿购买。”⑤这个文件颁布之后，统购统销开始正式施行。 二是开展农业集体化运动、禁止农民自由流动。农业集体化运动在广大农村普遍开展起来后，加之城乡差别逐渐显现和自然灾害的出现，农村一些人员开始向城市流动。1957年前后，农民入城风气达到高潮。当时正值农业集体化运动的关键时期，阻止农民流入城市成为全国上下非常重要的工作。1957年年底，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》⑥，严厉要求各地采取有效措施来制止农村人口盲目外流。不久，国家就出台了《户口登记条例》，严格限制农村户口人员迁往城市。 综上所述，为了确保优先发展重工业和计划经济战略的顺利实施，国家制定了控制城市人口增长、限制农村人口向城市迁移的户籍法规，迁移自由的状况从此结束。在新中国户籍迁移政策转向中，经济因素起到了至关重要的作用。 二 经济“大跃进”与户口迁移管理的混乱反复 1958年起，禁止从农村招工的政策又突然发生了变化。“大跃进”运动开始后，国家决定放宽对招收新工人的审批权，但规定应力求从城市招收。令国家设想不到的是，各地乃将此项权力层层下放，不少招工单位为完成跃进任务，不顾国家的规定从农村大肆招工。通过招工途径，大批农村人口得以迁入城市。据有关研究统计，由于大量从农村招工，仅1958年一年全国职工人数就增加了2093万人。此外，还有大批农民虽未被正式招工，但也弃农从工，致使第二产业劳动者人数从1957年的2115万人猛增到1958年的7034万人，一年时间增加了4919万人⑦。 “大跃进”时期，户口管理一度混乱，农村的户口管理登记机关全部归属刚刚建立的人民公社，有些城市设立了专职或者兼职的群众户口员，而把户籍民警下放到人民公社参加劳动，实际上取消了户口登记机关。因此，这一时期，被招进城市工厂的农村人口，在户口迁移问题上并没有严格执行《户口登记条例》中的规定。 1959年年初，粮食危机开始在一些地方出现，此后，在全国各地普遍扩展。面对严重的危机，中共中央一面要求各地“多储备，少食用，以人定量，粮食归户，食堂吃饭，节余归己”⑧；一面要求各地招工计划必须报中央批准，严格禁止从农村招收工人⑨。但这些措施并没有起到缓解严重的经济危机的作用。在此情况下，中央决定精简下放职工和压缩城镇人口。根据当时的文献资料，被精简的对象主要是1958年1月以来来自农村的新职工。经过三年艰苦的精简工作，全国城镇人口，从1961年1月到1963年6月，总共减少了2600万人。吃商品粮的人数共约减少了2800万人⑩。这次精简城市人口，主要是为了应付突然出现的经济困难和粮食危机，但却使大规模城市户口人员向农村迁移。
