公众参与一般是指政府之外的个人或社会组织在政府公权力行使过程中通过各种途径直接施加影响的各种行为的总和。人大监督过程中的公众参与就是公众通过提出建议、参加听证、旁听等方式，直接影响人大行使监督权的行为总和，是公众参与在人大监督领域的体现。公众参与作为一种直接民主，能够提高人大监督的民主性，缓解人大监督民主性问题，是加强人大监督工作的内在要求。正如学者张劲松所言：“由人大与广泛的民主参与形式结合起来，实现间接民主和直接民主的有机结合，这是当前人大监督制度完善的一项重要任务。”①本文主要就人大监督中公众参与的必要性、依据、内涵和制度保障进行分析，以期抛砖引玉，促进我国人大监督中公众参与的理论和实践发展。 一、人大监督中公众参与的必要性 (一)人大监督存在的问题及根源 1.人大监督的信息不对称问题。监督的前提是要掌握被监督对象履职情况信息，但这些信息却产生自被监督对象。作为被监督对象的政府掌握有充分全面的一手信息，而人大作为局外人、旁观者，只能了解一些表面、有限的信息。虽然人大有权要求政府提供信息，但政府出于利益考量，完全有可能只提供有利信息而隐瞒不利信息，使得人大在监督行政机关的过程中处于信息方面的劣势。 2.人大监督的实力不对等问题。在我国体制中，政府拥有财政预算权，人大行使监督等职能的所需经费掌握在政府手中，受制于政府；同时，政府及各个部门拥有大量的专业人才，具有人力资源和专业知识优势，使得人大监督的实力大大弱于政府反制监督的力量。 3.人大监督的权力不行使问题。人大监督的效果虽然受信息和实力影响，但态度至关重要。尽管人大监督存在着信息和实力方面的劣势，但如果人大能够认真依法履行监督职责，总是可以起到一定弥补作用。作为一种公权力，与行政权、立法权不同的是，人大监督权的主要问题不在于滥用权力，而是怠用权力，即不认真履行监督职责，对政府的执法行为不去监督或者不认真监督，反映了人大监督的民主性不足。 4.人大监督的民主性困境。监督法的出台增强了人大监督的法律保障，但并不能解决上述问题。人大监督的问题不在于无法可依，而是“有法不依，执法不严”，换而言之，就是人大监督怠于监督、松于监督。其根源在于人大监督工作的民意性不够，人大民意功能的失灵。人大监督过程的民主性不足，使得人大缺乏充分的信息来源，缺乏足够的地位和实力，缺乏为人民监督的动力和压力。人大作为民意代表机关，理应具有充足的民主性，然而事实并非如此。因为，(1)人大作为一种代议制民主，具有代议制民主的天然缺陷，即“选举时人民当家作主，选举后精英掌权作主”；(2)我国选举的竞争性不强，在源头上就使代表的民意性不够；(3)我国多重间接选举使民主逐级递减，民主性愈加薄弱。 总之，人大监督存在着信息不对称、实力不对等、权力不行使等问题，根源在于人大监督存在民主性困境。 (二)人大监督中公众参与的价值和功能 1.人大监督中公众参与的价值。公众参与源于对代议制民主的反思，是为了解决代议制民主“选举时民主，选举后不民主”问题，其本身就是一种直接民主方式，具有缓解人大监督民主性困境的价值。公众参与在立法和行政决策领域的运用和推广，主要也是发挥公众参与的民主性价值，解决立法和行政民主性不足问题。立法的民主性问题源于上述人大自身的民主性问题，行政的民主性问题是由于在“行政国”时代，传统行政法上民主性“传送带”理论的失灵，需要公众参与为行政行为弥补民主性不足的问题。公众参与能够为人大监督过程导入民意，提高人大监督民主性，为上述人大监督的民主性不足解困。 2.人大监督中公众参与的功能。人大监督中的公众参与具有提供信息、增强实力、施压政府、防止怠惰、公民教育、提高认同等功能，能够大大提高人大监督实效。提供信息功能是指公众作为政府有关权力行使的局中人、当事人，掌握着政府是否认真履行职责的一手信息，能够为人大监督提供政府履职情况信息，能大大缓解人大在监督过程中信息不对称问题，从而提高人大监督的准确性和针对性。增强实力是指通过公众参与，可以为人大提供人力、智力和专业方面的支持，为在人大这一端添加砝码，增强人大的实力，解决人大在监督过程中实力不对称问题。施压政府是指公众的参与，尤其是形成舆论后，能够对政府形成政治压力，使政府迫于压力，改进工作，从而提高人大监督的效果。防止怠惰是指防止人大常委会怠于行使监督权，防止监督过程走过场，搞形式主义。公民教育功能是指通过参与，训练和提升公民民主意识，提高公民民主能力。国际著名公众参与学者佩特曼认为“参与民主理论中参与的主要功能是教育功能，最广义上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的获得”。提高认同是指公民个人或团体通过参与监督，表达自己观点，与人大、政府及其他公民进行交流和讨论，可以使他们获得一种“主人感”，并对人大监督的行使有了直观认识和更为深刻的理解。这种主人意识和直观认识，有利于提高公众对人大监督的认同和信赖，提高人大的权威，提升人大形象。 总之，公众参与具有提高人大监督民主性的价值，具有防止怠惰、公民教育等诸多功能，能够在一定程度上解决人大监督存在的问题，意义重大。 二、人大监督中公众参与的依据和内涵
