中图分类号：G519 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2010）06-0005-07 随着2000年我国“农村税费改革”政策的实施和2001年“以县为主”农村义务教育管理体制的确立，农村教育经费缺口日益增大，县级政府通过学校布局调整来缓解财政压力的动力不断被强化。从2000年到2009年，全国小学数由55.36万所减少到28.02万所，减幅达49.39％，在10年中减少的27.34万所小学中有83.58％是纯农村小学①。农村学校布局调整过程实质上是对村民教育利益进行重新分配的过程。学校是农村社区中村民最关注和最敏感的公共利益，农村小学撤并决策不仅考验着我国基层教育行政部门决策的科学化与民主化水平，更彰显着国家推进“民主决策、民主管理和民主监督”等村民自治改革的效果状况。 2008年东北师范大学农村教育研究所在对全国6省77个乡镇下辖的村级被撤并学校调查发现，有45.4％的县级教育决策部门在村小撤并过程中没有进行认真调研，更没有召开村民大会让利益受影响主体参与讨论，领导只是走走过场，开一个会就直接宣布学校被撤并了。由于强制推行村小撤并，缺少必要的民主程序，结果引发诸多认识性、情感性和利益性的矛盾，甚至直接导致官民对立和肢体冲突，有的地方村民为了防止教育行政部门实行突然袭击还自发地成了“保校会”，日夜看护学校免遭撤并。村小撤并程序不民主、不公正已成为农村社会不安定的重要甚至直接原因，成为上至党和国家领导人、下至人民群众普遍关心的焦点问题，迫切需要在理论上给予探讨，在政策上做出回应。 一、学校撤并决策程序公正的内涵与意义 根据《辞海》的解释，“程序”有“行事的先后次序，有序的步骤”之意[1]。从词源学上看，“程”有“典范、法度”和“步骤、过程”两种解释；“序”则有“次第、次序”的含义。所以，程序就是行事过程的规范标准和逻辑步骤。 “程序公正”（procedural fairness）原是法学的概念，与“结果公正”相对，指在立法和司法过程中应当遵循的公正合理的程序安排。“程序公正”源于英美法系的“自然正义”原则（natural justice）。“自然正义”原是关于公正行使权力的“最低限度”和“最自然”的程序要求，它包括两个基本的程序规则：（1）任何个人或团体不得自己审理自己或与自己有利害关系的人或团体的案件；（2）任何个人或团体在行使权力可能导致别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利。一条著名的法律格言说：“正义必须要实现，而且必须以看得见的方式实现。”所以“程序公正”也被视为一种“看得见的公正”。 美国哲学家罗尔斯（John Rawls）根据程序公正与结果公正的关系，将程序公正分为纯粹的（pure procedural justice）、完善的（perfect procedural justice）和不完善的（imperfect procedural justice）3种。罗尔斯认为：“在纯粹程序正义中，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序。这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论它们可能会是一些什么样的结果。”[2]譬如赌博，只要程序规则被严格地遵守，那么任何结果都是公正的。所谓“完善的程序公正”是这样一种情况，即“对什么是公平的分配有一个独立的标准，一个脱离随后要进行的程序来确定并先于它的标准”，且“设计一种保证达到预期结果的程序是可能的”。“有一个决定什么结果是正义的独立标准，和一种保证达到这一结果的程序”[2]是“完善的程序公正”的两个要件。譬如等分蛋糕，只有在程序上做出“切蛋糕的人最后领取蛋糕”的规定，那么等分蛋糕的结果公正就可以实现。而“不完善的程序公正”则是这样一种情况，即“当有一种判断正确结果的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序”[2]。譬如刑事审判，“即使法律被仔细地遵循，过程被公正恰当地引导，还是有可能达到错误的结果……不正义并非来自人的过错，而是因为某些情况的偶然结合挫败了法律规范的目的。”[2] “撤并”还是“保留”农村学校是一个教育行政决策问题。所谓“学校撤并决策的程序公正”就是在学校撤并问题上事先要有一套程序性的制度安排，确保信息公开、多方参与、过程民主、决策科学。尽管学术界积极努力地探索确保结果公正的农村学校布局调整标准[3]，但是如果没有一个公正的程序，也很难保证结果的公正。 为什么农村学校撤并决策需要一个公正的程序呢？ 首先，小学是农村社区的公共利益所在，“撤并”还是“保留”学校的决定必须听取可能受到不利影响的利益相关主体的意见。莱森（Thomas A.Lyson）对美国纽约州“有学校的农村”和“没有学校的农村”进行比较后发现，有学校的农村有更高的房地产价值、更先进的市政基础设施、更高的就业率、更多的在经济上具有独立性的中产阶段人口、更低的社会福利依赖率[4]。我们可以推论，学校撤并极有可能导致农村社区经济的衰败。道奈（James Downey）的研究认为，学校对于农村社区不仅具有经济价值，还具有非经济的无形价值。他说：“在较小的乡镇和农村，学校在形成农村社区认同中扮演着重要的角色。在只有一所学校的地方，学校常常是惟一的公共机构。它是地方娱乐、活动和政治参与的中心，其教育成就也是地方自豪感的源泉。”[5]村民反对撤并学校有时并不仅仅是因为教育方面的考虑，更重要的是因为学校撤并会导致农村社会联系纽带和身份独特性的丢失，所以它直接影响的是村民的生活。侯尔本（Brent E.Wholeben）强调了学校关闭的非教育性影响：“学校关闭的负面影响包括：作为社区自豪感和团结力的中心焦点的丧失、地产价值的破坏、潜在生育家庭（无论现在有没有孩子）不愿意定居于此、学生社会联系与学业的中断。”[6]由于学校撤并会降低村庄的重要性，因此在这一敏感问题上征询村民的意见，有助于保障村民的利益和权利不受到侵害。
