人类社会进入20世纪90年代以后，“治理”(governance)逐渐发展成为一种国际性现象与学术思潮。当代治理理论的兴起绝不是为了追赶或迎合某种理论时尚，也不是为了刻意创造一套标新立异的改革口号；相反，它是在民族国家受到经济全球化冲击，社会形态和国家权力性质发生重大变化的背景下，政府为有效回应环境变化和危机挑战而选择的一条新型发展道路。治理以其创新的思维、制度设计和实践行动，力图突破单中心、“政府与市场”二元对立等价值局限，建立一套与传统公共行政截然不同的社会公共事务管理模式，创造社会可持续发展的机制。 在中国，“治理”一词首先被经济学家引入，“公司治理”(corporation governance)或“公司治理结构”(corporation governance structure)这类术语在讨论公司转型和企业改制中被广泛使用。尔后，相继被政治学家和社会学家采用，分别指“政府治理”(government governance)和“公共治理”(public governance)。在公共管理领域，治理一词也逐渐获得话语霸权，在很多地方取代了“公共行政”和“政府管理”。“更少的统治，更多的治理(Less Government，More Governance)”已成为当前一些国家政府管理改革和发展的口号或政治目标。治理理论作为一种新的理论范式，主张通过合作、协商、伙伴关系等方式对公共事务进行管理，重点研究公共产品与公共服务供给的方式与体制，倡导各种公共的和私人的机构与政府一起提供公共产品与公共服务。 随着经济学、政治学、管理学等学科广泛引入治理概念，并用以分析经济、政治和社会等领域的各种公共事务管理，教育学研究者逐渐意识到，治理这一概念无论作为分析工具，还是作为价值取向，都有着丰富而深刻的教育学意义。近年来，许多国家开始认识到要借鉴治理理论在政府行政管理改革和企业改革方面所取得的实践经验，将其运用到教育管理改革和重构政府、市场、社会与学校关系的实践中去。目前，我国教育管理领域对治理理论的研究寥寥无几，既有文献大多是研究大学治理问题，关注基础教育领域的研究几乎匮乏。于是，教育治理的内涵探究、模式建构及制度安排就显得既富有理论意蕴，又具有实践价值。本文尝试将治理理论应用到我国的基础教育行政管理改革领域，积极探索教育公共治理与服务体系构建的路径与模式，试图为教育行政管理改革提供一些前瞻性的思路和可操作的建议。 一、治理理论的核心思想 治理问题的研究专家鲍勃·杰索普(B.Jessop)曾说：“过去十多年来，治理在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。[1]实际上，当代治理理论是一套十分复杂且充满争议的思想体系。作为一种分析和解释途径，它力图说明在激变的社会发展中，世界、国家、地方、社区、组织和秩序发生的变化，阐释当今国家与社会间关系出现的新结构形态。而作为一种创新性实践行动，它则力图促进传统政治、行政制度的变革，构建分权、参与、多中心的公共政策体系。[2] (一)治理的概念阐释 在汉语中，“治理”一词与本文讨论的“治理”含义有着明显差异。如《新华词典》的解释：①统治，管理，使安定有序。例：治理国家。②整修，使不危害并起作用。例：治理黄河。又如《高级汉语大词典》解释“治理”：一是整治调理；二是整修改造。 英语中的“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。但自从20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远。[3]治理不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。 1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”(crisis governance)一词，此后“治理”便广泛地被用于政治发展研究中，特别是用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。例如，世界银行1992年年度报告的标题就是“治理与发展”；联合国教科文组织(UNESCO)在1997年提出一份名为“治理与联合国教科文组织”的文件；联合国有关机构还成立了“全球治理委员会”，并出版一份杂志名为《全球治理》。 全球治理委员会于1995年发表题为《我们的全球伙伴》的研究报告，对治理作出如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[4]这一定义具有很大的代表性和权威性。
