中图分类号：K928.6 文献标识码：A 文章编号：1671-7511(2006)05-0051-16 在我国现行的各种行政区划单位中，最晚兴起的是市，至今只有80余年。然而，自市于民国年间兴起以后，数量迅速增加，地位日益重要。最近二十年来，各地普遍撤县设市，市的数量更是得到惊人的增长。且不用说省级行政区划单位的首府全是市，地级行政区划单位的首府绝大部分也是市，甚至在县一级的行政区划单位中市也紧逼古老的行政单位县。2000年，我国县级行政区划单位共有2861个，市辖区和县级市达1187个，占全部县级单位的41.4%。到2003年，县级行政区划单位总数没有变，市辖区和县级市的数量却达到1219个，把占全部县级单位的比重提高到42.6%。[1]在市的数量得到加速增长的今天，回顾它在诞生初期即民国时期的发展状况、空间分布及其原因，无疑有助于探讨它的发展历程以及与经济的关系。 一、市的出现与成长 自秦始皇在全国范围内实行郡县制以来，我国向来只存在着一种政区模式，即地域型政区。它是一种面状的行政区划，即省是国家的区划，县是省的区划，乡是县的区划，点状的城市始终不是政区的一种。[2]1911年辛亥革命以后，江苏等省将达到一定人口数量的县治和大镇称为市并设立董事会等行政机关，几年以后其他省的一些大城市也设立各种形式的市政管理机构，并有着自己的管辖区域。但尽管如此，这些市还不能视为一级行政区划单位，而且在1914年袁世凯停办地方自治以后江苏等省的市制也停止施行。[3] 中国内地第一个具有行政区划单位意义的市形成于广州。1917年，受到袁世凯排挤的孙中山来到广州，在地方军阀的支持下组织中华民国军政府。1920年，中华民国军政府任命陈炯明为广东省省长，陈炯明企图使广州成为不受旧行政区划管辖的城市，委托从美国学成回国的孙中山的儿子孙科起草有关条例。1921年2月中旬，广东省署公议通过孙科所撰的《广州市暂行条例》57条。《广州市暂行条例》是我国首次以市为行政单位订立的法规，其中的第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围”。[4]根据这一条例，广州市成为一个与县平级的行政区域，而在中国历史上尚无一个城市能够如此。因此，这条规定实际上宣告了中国第一个城市型政区的诞生。[5] 1921年2月15日，广州市政厅成立，孙科为首任广州市市长。广州市政厅由市长和财政、公安、教育、卫生、工务、公用事业等6个局的局长共7人所组成，行使市政管理的职能。并设立由30人组成的市议会。市议会成员中，10人由市长指定，10人由普选产生，另有10人由商会、教育、医药、工程、律师等不同的协会和工人团体所选出。市议会的职能是将市民的请愿书转交市政厅，决定市政厅交办的事务，检查各个职能部门的工作。此外，又设立审计处，主审计员由市长任命。[6](P995～1048)市长、市政厅、市议会、审计处这些中国历史上从未出现过的政府行政机构，以及体现了资本主义议会政治的某些民主形式，开始进入中国的城市。1925年7月，广东划省城城区及附近地正式置广州市，隶属于广东省。[7](P6) 1921年以广州为中心的南方政府还不是全国性政府，所以广州市的城市型政区模式不可能立即推行到全国。但是北京的北洋政府显然注意到了广州市的变化，于是仿照其例，在同年7月3目颁布了《市自治制》。这是我国第一部全国性的关于城市的法规，它首次把全国城市通过法律确定为地位相当于县的特别市和受县知事监督的普通市两种，后者在人口满1万人以上的城镇均可设立。然而，在当时的条件下，这一法规影响有限，其时在全国范围内正式设市的城市寥寥无几，更多的是在大城市设立督办商埠公署，在中等城市设立市政筹备处，以此作为管理城市市政的过渡性机构。[5] 1926年10月，北伐军占领汉口、汉阳和武昌，不久分别成立汉口市政委员会（兼辖汉阳县城）和武昌市政厅。1927年1月，国民政府从广州迁到武汉，武汉成为临时首都。4月，经国民党中央政治委员会决议，汉口、汉阳和武昌三镇合一，成立武汉市政府，后改为武汉特别市。[8]同年4月，国民政府定都南京，5月设南京特别市，直隶国民政府，此后，上海、杭州、宁波、重庆等地相继设市。 1927年5月7日，国民党中央政治会议通过并公布《上海特别市暂行条例》。条例规定：“本市为中华民国特别行政区域，定名为上海特别市”；“上海特别市直隶中央政府，不入省县行政范围”。[9]上海成为中国第一个直辖(特别)市。6月，设立南京特别市。上海、南京这些直属于中央而与省平行的特别市，与先前设立的广州市等省辖市一起，组成了我国第一批城市型政区。 1928年7月3日，国民政府颁布《特别市组织法》和《普通市组织法》，规定市分特别市和普通市两种，特别市直属国民政府，普通市隶属于省政府。凡首都和人口满百万以上的都市，以及其他有特殊情形的都市，经过中央政府的批准，可以设为特别市。根据这个法规，全国先后设立南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州7个特别市。关于普通市，法规规定：凡人口满20万以上之都市，得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许方可建市。 1930年5月，中央政府又颁布《市组织法》，废除原先的特别市与普通市，将市分为直隶于行政院的院辖市与直属于省政府的省辖市两种。院辖市设立的标准，依照该法规定，凡首都或人口在百万以上者，以及政治上、经济上有特别情形者，得直隶行政院，设为院辖市；但以上各项均以非省政府所在地为限，如为省政府所在地者，该市应隶属于省政府。到1933年5月，国民政府取消了省会不设院辖市的规定。
