一、前言 虽然近代中国的地方自治思想多源于西方的民主政治思潮，但在西学传入以前，中国历朝历代的知识分子，探讨过各种地方制度的利弊，并且有很多理论上的突破。封建、郡县的争论，即是一个贯穿了二千年的探索过程。宋代以前辩论的焦点，围绕着封建制和郡县制彼此间的优劣比较。宋、元时一些学者提出，二制之间没有绝对的优劣，必须根据客观的环境来决定该用哪一个制度。到了明代，顾炎武认为这二个制度各有利弊，与其从中选一，还不如设计一套新的制度，以截长补短。他提出“寓封建于郡县”的主张，建议县令由地方来选聘和考核，政绩好的县令可以连任，权限也可逐渐扩大，甚至退休时还能推举儿子或弟弟继任。顾炎武提出的办法，跳出了传统封建、郡县二制之争，提出了一个有自治精神的新制度，是中国地方制度研究中最重要的理论贡献。 除了如何治官，在如何治民方面，中国也有丰富的理论和实践的经验。北宋神宗熙宁九年（1076年），陕西蓝田吕大钧（1031-1082年）首创乡约，意在使邻里乡人“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”。吕氏乡约是儒学理想的实践，把儒家的仁从抽象的观念，推行到具体的社会实践上。后经朱熹及儒学同道的大力推行，影响了后代的乡治政策。明代王阳明、章潢、吕坤、陆世仪等大儒，都对乡约制度的推广和改良有很多的贡献。到了明末，一套以乡约、社仓、社学和保甲四合一的地方自治制度俨然成型。 然而到了清代，上述两个方面的发展不进反退。可能由于对汉人的防范，清廷不允许讨论封建与郡县的制度问题，围绕地方制度的探讨没有继续下去。同时，在乡治一层，清代历朝皇帝虽然也大力提倡乡治，然而乡治的四个部分变成由不同的机构负责，各自为政。乡约单纯作为教化的工具，宣讲圣谕成了主要内容。使明代完整的乡治系统变得支离破碎，自治的精神冲淡，最后成为一纸空言。 上述治官和治民两个议题，有各自思想的累积、制度的发展和实践上的尝试，到明末发展到顶点。但是二者似乎各自独立发展，理论上没有贯穿。直到十九世纪中后期，近代西方地方自治和民主制度传入后，冯桂芬、黄遵宪提出的自治思想，才打通了这二层间的关系。冯桂芬提倡以直接选举产生乡官、以间接选举产生县官、以推举方式产生中央官员。晚清思想家黄遵宪提出从封建、郡县到自治是一个自然发展的趋势。他的论点使古老的地方制度之争和西方民主政治思潮接了轨，才终结了封建、郡县的两端之争。 清朝末年，清政府为了振衰起敝，推行宪政成为朝野的共识，并将推行地方自治作为立宪的基础。光绪三十四年（1906年），清廷仿照日本的选举法规，颁布了第一部全国性的地方自治章程，预计宣统元年至宣统五年，陆续成立全国地方自治机构，各省逐渐开始行动。但随着清帝退位，宪政筹备遽然中止。民国时期，虽然政府几次推动地方自治，但始终没有多大的成效。学者如梁漱溟、米迪刚等认为完全靠外国制度，不能解决中国的问题。地方自治要成功，必须设法和中国古代乡约、保甲、社仓、社学这些有中国特色的自治制度相结合。 近年来中国的村委会选举，给地方自治带来了一个新的契机。自治的思想理论和实施办法，渐渐受到学者的重视。本文的目的，是希望藉由分析整理中国传统的自治理论和实践，发掘出一些具有中国特色的制度创见，以期对中国未来的地方自治发展有所启发。 二、传统上的封建与郡县之辩 中国几千年的帝制，实际上实行封建的只有周代、西汉和西晋等少数几个朝代，其它的朝代基本上实行的是郡县制。封建就是由君主分封国土给王室或功臣，而且可以世袭，受封者在封地内享有统治权。有的朝代也会派内史对其进行监控。这是实封。另外还有一类是虚封，不给封土，只封给贵族封号、俸禄和特权。郡县就是由中央把国土分成郡和县，任命郡守和县令去治理，而且有任期，不世袭。（注：明代，章潢，《图书编》卷86，“古今郡国沿革”；马端临，“论列侯虚名受禄”、“论汉魏封土”等文，见明代唐顺之《稗编》卷95，“封建”；杨联升，“中国传统中的封建论与集权论”，见《国史探微》，第127-141页。） 也许是因为秦朝的短暂和三代的长久，二者对比太强烈，在两汉、三国、魏晋、南北朝时，人们仍然热衷于封建制。魏晋时，陆机通过比较三代秦汉得出几个观点，对后世学者影响很大。一是他认为在布局上，封建比郡县更合理。封建制下，中央与诸侯相对独立，互相照应。社会在常态下民有定主，诸侯各务其治，若出现异常情况也能有缓冲。即使国家衰弱，受害的只是局部，王朝不至于很快灭亡。郡县制就没有这种优势，一处有乱，天下大乱。秦代失于孤立无援，以至国家很快灭亡。（注：晋代，陆机，“五等诸侯论”，见《陆士衡集》卷十，四部备要集部，中华书局据二十名家集本校勘。） 另外，封建诸侯比郡县长官更可能精心治理，这是他从人之常情得出的结论。“五等之君，为己思治；郡县之长，为利图物。”封建诸侯会更尽心治理，因为他的封国等于他的财产。郡县长官更关心升迁及其他的私利，而把百姓的福利放在其次。陆机承认有不好的诸侯，也抨击当时的郡县长官昏庸无能。但是他说，封建制下“咸述其职”，“无所容过”，所以容易兴治；而郡县制卖官鬻爵，“百度自悖”，所以容易乱。陆机的结论是“善制不能无敝”，但是“非谓侯伯无可乱之符，郡县非致治之具也。”（注：晋代，陆机，“五等诸侯论”，见《陆士衡集》卷十，四部备要集部，中华书局据二十名家集本校勘。） 但是，汉代行封建制出过很多乱子。汉初给的封地太大，使诸侯太强了，以致与王室大小无别，难以控制。因此天子与诸侯之间的分权如何才适当？贾谊曾经针对这个问题提出“众建诸侯而少其力”的主张，意思是增加诸侯的数目，而减少每个诸侯的力量。（注：贾谊，“论时政疏”，见中华书局，《古今图书集成》，第82219页，1985年。）诸侯强弱到什么程度才适合呢？《后周书》载令狐德芬提出，诸侯力量的适当标准，是让诸侯强到可以帮助天子，又不至于尾大不掉。办法是巧妙地分封贤臣和王室，各自给予不同的权力。“分命贤戚，布于内外。料其轻重，间以亲疏。首尾相持，远近为用。使其势位足以扶危，使其权力不能为乱。”（注：令孤德芬，“封建论”，见明代唐顺之《稗编》卷95，“封建”。）
