义务教育是我国的一项基本国策，事关亿万老百姓的切身利益。改革开放以来，国家不断增加对农村义务教育的投入，并通过多种渠道筹集和增加教育经费，农村义务教育得到了较快发展。但从总体来看，农村义务教育仍比较落后，投入和管理责任有待进一步规范和完善。特别是农村税费改革试点工作在全国逐步推开后，农村教育经费不足、县乡财政收支缺口增大、负债增加等问题愈加突出。如何从体制上保证农村义务教育的投入，巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，成为当前迫切需要解决的一个突出问题。 一、农村义务教育的现状及问题 自2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》后，农村义务教育的管理与投入体制发生了较为明显的变化，农村义务教育的状况有所改善。最明显的变化是：将义务教育的主要责任上提一级到县，乡镇教师工资上收县级发放，在公用经费、校舍改造等方面作了比较明确的责任划分。税费改革后，中央和地方财政专门安排转移支付资金，以弥补因税费改革、收入减少造成的基层财政运转困难，同时进一步明确了县乡分配关系。这些措施在一定程度上保证了农村义务教育经费，缓解了部分困难县乡的财政压力。 （一）改变了农村义务教育的投入渠道。 税费改革前，农村义务教育经费的来源，除国家财政用于基础教育的经费支出外，主要是面向农民征收的农村教育费附加和农村教育集资及部分学杂费收入。可以说，税费改革前农村义务教育的成本基本上是由农民负担的。据2001年国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省财政负担11%，而中央财政只负担约2%。考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇财政的上缴，实际上，最终由农民负担的义务教育投资约占到农村义务教育总投资的80%～90%。根据农村税费改革实施方案，取消农村教育费附加和教育集资，进一步规范农村中小学的学杂费收取标准，由县级财政统一安排农村义务教育经费。这一变化，不但大大减轻了农民负担，降低了农民承担的义务教育成本，而且进一步明确了各级政府在义务教育方面的责任。农村基础教育的“义务”性质得到了强化，在义务教育方面，农民有了一定的国民待遇。 （二）改变了农村义务教育的管理方式。 国务院《关于基础教育改革与发展的决定》明确规定，农村义务教育管理实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。并明确要求，通过调整财政体制和增加转移支付的办法解决农村中小学教师工资发放问题。县级人民政府要强化对教师工资的管理，从2001年起，将农村中小学教师工资的管理上收到县，为此，原乡（镇）财政收入中用于农村中小学教职工工资发放的部分要相应划拨上交到县级财政，并按规定设立“工资资金专户”。根据《决定》的要求，2002年，山东省各地均实现了乡镇教师工资上收县级发放，实行资金专户管理。部分地市采取了设立工资专户、封闭运行的做法：按照工资性支出占财力的比重核定各县市工资资金划转比例，将财政收入和调度资金按比例划入工资专户，上级财政部门拨入的工资资金直接拨入工资专户，并由各县统一在农村信用社开设农村中小学教师工资专户，市财政按月将农村中小学教师工资划拨到县工资专户，县财政在收到资金后的一定时间内，将资金划拨到农村中小学教师工资专户，由信用社将农村中小学教师工资存入教师个人储蓄账户。为保证工资来源，有些地市还将省里下拨的农村税费改革转移支付和工资性转移支付捆绑使用，在县级建立农村中小学教师工资专项基金，全部用于农村中小学教师工资发放。有条件的县还在及时足额发放工资的基础上，兑现了教师的养老保险金、住房公积金和医疗保险金。为了搞好农村中小学教师工资统发，各地财政、教育、人事编制等部门对农村中小学教职工进行了定编、定岗、定员工作，核实上划人数。并通过实行校长选聘制、校长负责制以及竞争上岗等制度，精简教职工。 农村义务教育管理方式的改革，一方面强化了县级政府在农村义务规划、调整、建设和管理等方面的责任，另一方面，将农村中小学教师工资上收县级管理后，基本解决了长期以来拖欠教师工资的难题，有力地调动了广大教职工的工作积极性，促进了农村义务教育事业的健康发展。 （三）加大了对农村义务教育的投入力度。 农村税费改革后，为了确保义务教育的健康发展，在改革农村义务教育管理体制的基础上，中央和省级政府加大了对农村义务教育的支持力度，不仅设立了专项转移支付资金用于确保农村义务教育等重点事业的发展需要，而且安排了专项资金支持贫困地区农村中小学危房改造和校舍建设。据统计，2002年山东省农村义务教育投入达103.67亿元，比上年增长10.4%。全省共筹措资金13.1亿元，改造农村中小学危房296万平方米。这些措施在进一步巩固农村义务教育投入保障机制的基础上，提高了中央和省级财政对农村义务教育投入的比重。 从总体上看，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》实施后，各地结合正在推行的农村税费改革，在进一步明确农村义务教育管理体制的基础上，逐步建立了规范的农村义务教育投入保障机制，中央和地方财政也进一步加大了对农村义务教育的投入力度，对农村义务教育的发展起到了较好的保障和促进作用。但从当前运行的实际情况来看，由于农村税费改革的根本目的是减轻农民负担、理顺分配关系，作为配套改革措施之一的农村义务教育改革，必然也会受到减负的直接影响。特别是对于一些本来就比较困难的县、乡镇来说，这种影响会更为突出。从我们了解的情况看，当前主要存在以下几个方面的问题： 1.转移支付资金不能完全弥补资金缺口，农村义务教育的资金供需矛盾突出。农村税费改革以前，农村义务教育的经费来源主要有预算拨款、农村教育费附加、农村教育集资和学杂费收入。2000年，全国农村义务教育阶段预算拨款仅占全部经费的65.7%，近一半的经费来源于教育费附加、教育集资和学杂费收入。而在税费改革后，农村教育费附加和教育集资被取消，学杂费收取标准也重新进行了规范，由此形成的资金缺口由中央和各省安排的税费改革转移支付资金弥补。但这项收入的数额在一定时期内相对固定，而农村义务教育却有增长的法定要求，且要快于财政支出增长速度。在这种情况下，农村义务教育的经费供需矛盾必然越来越突出。据统计，农村税费改革前山东省从乡统筹中安排的乡村两级办学经费为15.17亿元，加上农村教育集资5.34亿元，共计20.51亿元；改革后的2002年，中央、省、市财政三级共安排税费改革转移支付资金25.35亿元。要完全弥补缺口，转移支付用于义务教育的比重需要达到或超过80%，就各地在改革后的实际情况来看，要达到这个比例显然不太现实。资金短缺给农村义务教育带来新的难题。
