我国教育经费结构性短缺的现状、趋势与对策

      提要 本文在对“我国教育经费结构性短缺”的现状和趋势深入分析的基础上，提出了“通过投资性学杂费剩余”创立“教育发展互助投资基金”，以全面实现上述反短缺目标的新构想，并对“教育经费短缺强度”、“具有反短缺机制教育投资体制的三元结构模式”、“教育经费反短缺基本原则”等问题进行了初步研究。

      一、“教育经费短缺”的现状

      “经费短缺”是我国教育改革和发展面临的首要问题。据国家教委主任朱开轩1993年10月28日在第八届全国人民代表大会第四次常务委员会上所作的《关于教育工作的报告》中提供的统计数据，由于经费短缺，使得75%的中学和90%的小学未能按教学要求配齐仪器设备，1500多万平方米的危房未能修缮；同样是由于经费短缺，使得教育系统教职工平均工资在全国12个行业中长期徘徊在第10位左右，1992年全国职工平均工资2930元，教育系统为2731元，低于全国平均水平6.5个百分点。更为严重的是，还是因为经费短缺，到1993年9月底统计，全国拖欠中小学教师工资最高曾达14亿元，虽然经过清理，至今仍拖欠6亿多元。上述事实表明，教育经费短缺的现状，“不仅不能适应加快改革开放和现代化建设对人才的需要，而且也难以满足现有教育事业发展的基本需要。”①

      与上述两上情况相比，教育经费短缺更严重的问题是它的结构性特征：巨大的地区差距、城乡差距和这种差距的扩大趋势。以北京和贵州两地之间的比较为例，1988年北京普通中学预算内生均经费414.01元，贵州仅为141.598元，两者之比值为2.92；1989年对应数据为582.05元和144.09元，比值为4.04，差距扩大；1990年对应数据为683.47元和165.07元，比值为4.14，差距进一步扩大。两地之间小学生均经费的比较也反映了同样的问题：1988年为217.82元和57.88元，比值3.76；1989年为243.03元和64.50元，比值3.81；1990年为289.65元和74.70元，比值为3.87。②③在全国水平上，按收入水平作地区分类所进行的比较分析显示出更为令人不安的差距扩大趋势。（表一）

      表　1全国小学预算内生均事业费分地区差距比较(1988～1990)

      

      注：资料来源见参考文献②、③；地区分类见参考文献[3]。

      在城乡差距方面，根据一项在全国范围内对374个县教育财政所做的抽样调查，我国农村小学预算内生均事业费为82.84元，比全国城乡105元平均水平低20%左右；生均公用经费为9.21元，比全国城乡平均水平14.93元低40%左右，有113个县小学预算内生均事业费低于60元，占抽样县总数的30.2%，其中低于50元的有70个县，占抽样县总数的18.7%，更有低于20元的30个县，占抽样县总数的8.02%④。

      因此，解决教育经费短缺实际上就面临着两个不同的任务：一是增加总量投入，在平均水平上降低教育经费短缺的强度；二是在总量增加的同时，花更大的力气去缩小地区之间和城乡之间的差距。显而易见，完成第二个任务比完成第一个任务要困难得多，而且由表一显示的普遍的差距发展趋势也意味着目前的投资体制和筹资对策对此显得有点力不从心。

      二、当前筹资对策检讨

      “逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”⑤是《中国教育改革和发展纲要》为解决教育经费短缺提示的基本战略构想。在具体措施上，《纲要》提示了七条筹资对策，其中包括两个阶段目标：“要提高各级财政支出中教育经费所占的比例，‘八·五’期间逐步提高到全国平均不低于百分之十五。”（以下简称“八.五目标”）和“逐步提高国家财政性教育经费支出（包括：各级财政对教育的拨款，城乡教育费附加，企业用于举办中小学的经费，校办产业减免税部份）占国民生产总值的比例，本世纪末达到百分之四。”⑥（以下简称“九·五目标”）按照《纲要》的设想，当上述目标逐步实现时，教育经费短缺将基本得到解决，因此，保证上述目标的实现就具有特别重要的意义。

      先来看教育投入的“八·五目标”。以1990年数据为测算基准，当年财政支出3452.2亿元，按10%的年均增长率计算，到1995年财政支出应为5559.8亿元，预算内教育支出若占到财政支出15%的比例，应为833.97亿元。为实现这一目标，须在1990年426.14亿元的基础上按14.37%的年均增长率增长方可⑦。从历史数据分析，“六·五”期间财政支出年均增长率为8.75%，预算内教育经费的年均增长率为14.66%；“七.五”期间财政支出年均增长率为13.35%，预算内教育经费的年均增长率为13.69%⑧⑨⑩。由于1991年预算内教育经费只比上年增长了7.9%(11)，迫使此后四年(1992～1995年)须达到16%以上的年均增长率，这个增速只在1982～1986年期间出现过(18%)，但同期财政支出年均增长率高达19.2%(12)。可见“八·五目标”对财政的压力还是相当大。