国有企业慈善捐赠的政府行为效应

      一、问题提出

      企业慈善捐赠是中国社会捐赠的最主要来源，掌握其开展慈善捐赠所遵循的逻辑与机制，有助于促进我国慈善事业的平稳有序发展。从产权属性的角度看，中国企业慈善捐赠的主体既包括民营企业也包括国有企业，并且两者的捐赠特征存在较大差异（如图1所示）：国有企业捐赠占社会捐赠的比重远低于民营企业，在2013年以后这一差距快速减少；国有企业捐赠占社会捐赠的比重具有一定的先减后增特征，民营企业这一特征却要弱得多。但是，既有研究主要围绕民营企业展开，对国有企业的讨论则多以边界条件或异质性检验的方式进行。仅见的几项以国有企业为直接分析对象的文献认为，支配其开展慈善捐赠的逻辑主要表现为官员任期（曹春方和博超，2015）[1]、高管晋升激励（张宏亮和王靖宇，2017）[2]、行政隶属级别差异（王理想和姚小涛，2019）[3]和导向性文件的影响（潘奇等，2019）[4]。显然，这些微观视角下的分析并不能充分解释国有企业慈善捐赠行为的异质性。

      考虑到政府对国有企业行为具有系统性影响，本文拟从政府行为作用的视角解析国有企业开展慈善捐赠所遵循的逻辑。在诸多政府行为中，具有“硬约束”特征的地方经济增长目标对辖区社会经济发展的影响具有核心性（刘树成，2018）[5]。在资源总量给定的情况下，为实现增长目标，地方政府需要在推动经济增长与扩大民生支出等多重任务中做出权衡取舍，这种取舍有可能会通过示范效应引发国有企业慈善捐赠行为的调整；同时，国有企业作为落实国家宏观经济政策的重要载体，其捐赠能力也会伴随增长目标的高低调整而发生变化。基于上述判断，本文认为地方经济增长目标管理制度与所有制体制约束的耦合很可能是支配国有企业慈善捐赠行为的核心逻辑。进一步绘制出地方经济增长目标的演变趋势图发现，当地方经济增长目标处于较高水平时，国有企业的捐赠水平较低；当地方经济增长目标处于较低水平时国有企业的捐赠水平较高，这意味着从地方经济增长目标管理的视角解析国有企业慈善捐赠的行为规律具有一定的合理性。

      

      本文可能的学术贡献集中在三个方面：第一，区别于既有微观视角下的研究，本文认为地方经济增长目标管理制度与所有制体制约束的耦合是支配国有企业慈善捐赠行为的核心逻辑，该逻辑有助于更系统地认识国有企业慈善捐赠行为的形成规律，更深刻地理解制度对中国慈善事业发展的影响；第二，本文发现地方经济增长目标与国有企业慈善捐赠之间存在倒U型“过犹不及”关系，而政府民生支出、企业融资约束是形成上述关系的中间机制，这一发现明确揭示了相关宏观经济政策落地的微观机制，并拓展了增长目标管理文献；第三，本文发现国有企业在慈善事业中能否发挥表率作用主要取决于政府影响的适度性，该结论对于认识国有企业在积极践行相关政策时所面临的困境及其纾解具有启示意义。

      二、制度背景、理论分析与假设提出

      1.政府行为引领国有企业行为的制度背景

      国有企业属于全民所有并由国家代表人民行使所有权，这一基本属性意味着国有企业治理需要与国家治理取向相匹配（姜付秀和王莹，2021）[6]。受此约束，在改革开放之前的“国家统治”阶段和之后的“国家管理”阶段中早期（许耀桐，2014）[7]，国有企业治理模式均属于典型的行政型治理，包括产权关系行政化、高管任免行政化、资源配置行政化和经营目标行政化等；在“国家管理”阶段的中后期，伴随着国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”）的成立，国有企业治理模式开始加速向以市场机制为导向的经济型治理转型（李维安和邱艾超，2010）[8]，在党的治国理政思想进入“国家治理”阶段后该转型愈发深入。但是，改革的复杂性和艰巨性决定了国有企业治理转型是渐进、长期的过程，而当前阶段我国正处于行政型治理和经济型治理的“胶着期”（李维安等，2019）[9]，各类行政型治理不仅依然存在甚至还较为严重（李维安等，2021）[10]。

      国家治理取向的指导和引领为国有企业践行国家使命提供了体制机制保障，受此影响，国有企业往往具有服从大局的“政策意识”（郭婧和马光荣，2019）[11]，是确保国家宏观经济、社会和政治稳定的重要支柱。此外，经济型治理决定国有企业需要遵循市场逻辑追逐利润并实现资产保值增值，行政型治理则意味着国有企业需要服从政府逻辑主动发挥政策性工具的功能，在行政型治理仍普遍存在的情况下，当二者发生冲突时政府逻辑大概率会优先于市场逻辑，成因包括：第一，作为社会主义制度的产物，国有企业会天然内生出承担社会责任的动力（肖红军，2018）[12]，并弱化对利润最大化目标的追求（邹萍，2018）[13]；第二，高管任免行政化意味着企业管理者兼具政治家身份，该身份容易使国有企业决策优先围绕上级部门意志和政府官员的考核标准展开（郭敏等，2020）[14]；第三，资源配置行政化和经营目标行政化表明，在政府与国有企业之间存在相互支持关系，使得国有企业在享受倾斜性支持的同时也需要积极响应政府决策及其战略部署。

      2.经济增长目标管理与国有企业任务承担

      经济增长目标管理是中国各级政府管理和调控宏观经济运行的重要方式。目标制定既能够向市场释放信息以引导社会预期与地方经济发展，也能够向上级政府传递“能力信号”以便赢得晋升竞争①。在设定目标时，下级政府往往会锚定上级“层层加码”，同级政府则会锚定周边或发展相似地区竞争（黄亮雄等，2021）[16]，这意味着地方政府往往不会完全依据地区发展实际独立制定增长目标。为按时完成人为推高的增长目标，地方政府多会采取加大财政支出和固定资产投资力度、积极支持新城建设等短期发展策略（彭冲和陆铭，2019[17]；余泳泽和潘妍，2019[18]）。其结果是，增长目标管理一方面有效推动了中国经济的快速增长；另一方面也引发了诸多负面后果，如侵蚀经济发展质量、加剧城市无序扩张、形成政府债务和挤占民生支出等（彭冲和陆铭，2019[17]；余泳泽和潘妍，2019[18]；李永友等，2021[19]）。但是，由于中国的经济增长目标具有一定的“硬约束”特征，即预设的增长目标承诺最终都需要兑现，因此，并不是所有的地方政府都会制定过高的目标，部分发达地区甚至还会相机下调增长目标（徐现祥和梁剑雄，2014）[20]，这意味着在促进经济增长之外，增长目标管理的社会经济后果未必一定是负向的，也说明在考察其社会经济影响时，应更加全面关注“过犹不及”效应。