一、问题提出 国有企业董事会不仅是公司治理的核心[1]，扮演着指导公司战略发展和监督经营管理层的重要作用，更是实现国有企业转型升级、推进国有经济战略重组的关键部门，如何构建高效、科学的董事会，既充分发挥市场机制对于要素配置的基础性地位又能够实现转型期政府宏观调控对国有经济的有效引导与监督，成为一段时期内国有企业董事会建设所面临的核心问题，其本质在于将市场机制与政府行政两种不同的权力合理地配置到董事会内部，并根据国有企业整体职能的分化和发展进行动态调整，最终实现董事会在公司治理与战略决策中的价值。关于董事会内部权力配置的研究，国内外学者多从董事会功能、结构、特征等方面进行阐述[2-6]，基于委托代理理论的观点认为董事会是受股东大会委托对经理层进行监督的主体，当公司经理出现机会主义行为时，董事会可通过将其解聘来降低公司的代理成本[7-9]。资源依赖理论则认为，董事会主要职能是提供决策支持资源[10]，通过集体决策促进信息和资源共享，减少董事与经理间的信息不对称和认知冲突[11，12]。事实上委托代理理论和资源依赖理论都强调了董事会内部权力的博弈关系，而相对忽视了董事会内部权力属性的异质性所引发的公司治理模式演进行为，特别是对不同国家战略定位下公益类与商业类国有企业在董事会内部权力配置差异下所引发的治理失灵现象，缺乏对分类治理机制设计的微观理论构成。 中国国有企业公司治理转型的总体趋势是从“行政型”治理模式向“经济型”治理模式转变[13]，但是，在转型的具体路径中国有企业必然长期处于“行政型”与“经济型”二元并存的混合状态，这也正是尽管国有上市公司已经初步建立了现代公司治理制度，但是董事会在战略咨询和风险监控等方面没有发挥出应有功能的重要原因，从而引发了董事会功能重构与公司治理变革呼声[1，14，15]。主张“完全去行政化发展”的研究认为：中国大多数国有企业源自计划经济下政府控制的生产单位，在改革与完善现代企业制度的过程中难逃体制性与计划性约束，不少企业仍然存在“三角代理人”、“预算软约束”、“隧道效应”和“政治寻租”等问题，在一定程度上制约了董事会职能的发挥[16-19]，因此，“去行政化”是刻不容缓的举措。但是，董事会作为内部治理结构的核心，其作用的发挥还有赖于外部治理环境的成熟水平。作为新兴经济体，中国资本市场尚处于不断发展和完善过程，在没有强有力外部治理约束机制下，行政型治理应该在某些行业和某类国有企业中能够起到弥补市场治理失灵的作用。因此，将政府行政干预力量注入国有企业公司治理体系中的某些必备环节，并与市场力量形成耦合机制，是推进国有企业公司治理模式演进的重中之重。 中国国有企业所有权具有行政型和经济型的二元属性已经是学界普遍的共识。但是，围绕国有企业战略结构调整和分类改革的总体思路，找出当前国有企业市场治理手段失灵的环节，通过行政权力与市场机制的有机耦合，实现“精准治理”和“有效治理”是当前中国国有企业改革重心从战略布局向公司治理转型过程中一个可供参考的治理思路，它将大大提升政府供给侧改革过程中政策的指向性，因此也是本文研究的重点。 二、理论框架构建 1.理论基础：国有企业董事会内部权力二元分化 公司治理理论的逻辑起点是所有权和经营权分离形成的第一类代理问题，关注焦点在于委托人和代理人之间的对公司剩余控制权的博弈[20]，以及控股股东由于存在现金流权与实际控制权之间的背离而引发第二类代理成本问题[21]，尽管两类代理成本的行为主体与作用机理发生了变化，但是本质仍是通过市场机制对公司内部的经济型权力(所有权与经营权、现金流权与控制权)进行配置，进而影响企业绩效。对于经历了经济社会体制转型的中国国有企业而言，这仅仅是问题的一个方面。 另一方面，除市场机制对国有企业公司治理机制产生的影响外，政府行政力量通过多种渠道、多种方式对国有企业公司治理制度构建发挥直接和间接的影响。就隶属关系而言，国有企业受各级国有资产监督管理委员会(以下简称“国资委”)以及政府相关部门的约束与监督，对于经营目标确立、高管任免以及企业资产配置等重要战略决策需要获得相关部门的认可。就组织关系而言，在“党管干部”的大原则下，国有企业一般采取党委与企业高管团队“双向进入，交叉任职”的方式，充分发挥党组织在干部选拔任用以及纪律监察方面的重要作用。就从属行业而言，国有企业还受到行业主管部门、行业协会以及证券交易所等机构和部门的监督和管理，这些机构都会针对国有企业出台一些有别于一般企业的特殊监管政策和行为指引。因此，这些具有行政型属性的权力必然会在国有企业公司治理框架中得到体现，特别是在进行重大决策过程中发挥重要的作用，这就决定了在国有企业董事会内部必然存在行政型权力与经济型权力并存的状况。 国有企业董事会内部行政权和经济权的二元界定的意义在于将公司治理转型切实纳入中国经济转型的整体分析框架，对于界定政府与企业的权力边界，揭示国有企业公司治理转型的内在机理和逻辑路径具有很强的现实意义。事实上，伴随着进一步深化市场经济改革，政府也通过明确自身权力清单的方式实施简政放权，2014年国务院国资委开展了“四项改革”试点工作，其中一项是董事会的职权改革，即将对经理层的选聘、考核及奖惩等权力下放至董事会，目的就是将行政权力与市场权力进行有机的结合，实现资源配置效率的提升，但是难点在于如何有效地识别和度量两种权力的配置关系。国有企业中行政型董事与经济型董事角色的划分，是二元权力属性的一个微观表现。立足董事会的微观构成，通过分析董事会中董事来源以及承载的内部权力范畴，为本文识别行政权和经济权的二元属性提供了一个新的视角。
