一、引言 国有企业的效率问题是经济理论界研究最多的问题之一，也是当前世界范围内体制调整和经济自由化政策所要解决的核心问题之一。按照“所有制效率与代理组织”理论，以公共产权为基础的国有企业，由于公有制“天然”具有的“所有权程度过低”和“集体决策成本与代理组织监督费用过高”两个缺陷，很难避免运营的低效率。[①a]现实中，由于企业制度本身的原因之各种政策性因素的制约，各国公共企业的相当部分处于竞争乏力、效率低下、财务状况不佳甚至严重亏损的局面。对此，比较一致的看法是，通过部分或全部出售国有企业的产权，建立边界明确的多元产权结构，并通过民营化改造使之按市场原则经营，是解决国有企业效率问题的基本思路。不过，各国民营化的实际进展比预期进展缓慢得多，效果并不尽如人意，而一些虽然保持公有产权的企业经营效率却颇为不错。这说明，民营化并不象想象的那样能一举解决国有经济的难题，它并非解决国有企业问题的唯一方法，也并不是在任何情况下都应该（都需要）实行股权分散基础上的民营。那么，在产权转让和民营化这一复杂过程中，究竟是哪些因素带来效率的提高？在保持公有产权的条件下是否以及如何也能利用这些因素？按照目前被很多学者采用的制度经济学的理论，民营化在微观层次上不过是用平等的经济当事人之间的自愿交易（市场交易）取代政府与其它经济当事人之间的强制性交易（政府交易）。通常情况下，自愿交易的交易成本低于强制性交易，所以民营化（微观层次上的交易方式市场化）的实质可以表述为因节约交易成本而改善资源配置的状况。[②a]同样，公有产权情况下如能实现以市场交易对政府交易的替代，同样可以达到节约交易费用、改善资源配置的目的。 本文所要讨论的日本国有铁路公司民营化改革和加拿大国营铁路公司在公有产权基础上进行市场化经营的两个案例，有助于进一步认识这一问题。虽然对这两个公共企业效率问题经典案例的研究和分析已经很多，但希望本文从以市场交易代替政府交易角度对民营化和竞争作用的讨论，仍然具有意义。 二、日本、加拿大国有铁路案例背景[①b] 日本国有铁路（国铁）经营业绩的下滑开始于50年代末期。其中，包括公路、水运、航空等形式的运输事业迅速发展，对铁路的经营形成强烈竞争。与此同时，由于国铁的“公企业”性质，其内部管理松弛、人浮于事、吃大锅饭现象比比皆是。另一方面，来自政府的过强管制及国铁承担的巨大政策性任务（如政策性地接受战后从海外归来的数十万铁路工人在国铁就业），也加剧了日本国铁的冗员负担，使成本上升、经营困难。上述因素造成国铁的效益从五十年代后期开始不断下降，1964年首次出现经营亏损，此后亏损逐年增加，到八十年代中期民营化前累计亏损达37.2万亿日元。仅民营化改革前一年的1986年，净亏损就达1，400亿日元，相当于当年运营总收入的38%。[②b] 在对国铁的修补性整顿没有取得多少进展之后，日本政府于1987年被迫推出了对国铁实行全面民营化的改革法案《日本国有铁路改革法》。按照该法，国铁被分割为六个独立的铁路股份公司（北海道、东日本、东海、西日本、四国、九州）、一个货运铁路公司以及专门管理原国铁长期债务的国铁清算事业团和保管新干线的新干线保有机构。国铁民营化改革中的两个核心问题，一是原国铁的巨额债务的处理，二是大量富余职工的安置。日本国铁民营化中的做法是将巨额债务化整为零，由新成立的股份公司按其资产额和经营条件不同有选择地承担一部分，由新干线控股公司承担一部分，靠出售原国铁的剩余资产归还一部分，出售股票抵销一部分，最后一部分（共计13.8万亿日元占全部债务37.2万亿日元的三分之一以上）由日本政府承担。对于近十万人的“下岗”职工，民营化中采取分流的办法，退休一部分，通过多元化经营如开办车站餐厅、开办旅行社、房地产公司等分流一部分，还有一些自谋出路。尽管所有富余人员的安置用了较长时间，但并未造成太大问题。 国铁的民营化改革收到了明显效果。改革后，大大增加了车次，列车行驶里程增加，服务质量改善，企业内部管理效率提高，引入竞争机制，解决了以往吃大锅饭的问题。改革后四年内，在没有提高运价的情况下，由于客货运输量的大幅增加（客运量年均增长4.9%而改革前为1%，货运量年均增长8.3%而改革前是－8.4%）各铁路公司的财务状况均明显改善，整个JR出现了巨额盈利（见下表）。 民营化后日本铁路财务状况 （单位：10亿日元）
资料来源：广冈治哉，“日本铁道民营化的经验与教训”，载于陈建安编：《日本公有企业的民营化及其问题》，上海财经大学出版社，1996。 加拿大的铁路运输与日本不同，它的整个铁路运输由两家规模都很大的公司承担，一家是私营的加拿大太平洋铁路公司（CP），另一家是国有的加拿大国有铁路公司（CN），后者又是1923年政府通过接管并合并了几家快要破产的私营铁路公司后形成的。 虽然CP和CN是两家产权不同的公司，但是，政府对待两家公司的政策并未因此而有所不同，CN完全同CP一样在自主经营，面对来自其它运输形式的激烈竞争。两家规模相似、业务相同、经营环境相近唯有产权不同的企业，其经营效率状况如何呢？按照一项研究，以每英里客货运量作为产出指数、以劳动、设施、设备、燃料、材料五项投入作为投入指数，通过计算全要素产出率来计量CP和CN两家公司的效率指标，可以发现，国有和私有的两家铁路公司并无明显的效率差别。1956—1965年，CN的全要素生产率相当于CP的80—90%，1964—1968年间，CN的生产率迅速提高，而CP的生产率却停滞不前，四年间CN的生产率由相当于CP的85%升至112%。此后，CP的生产率又有所增加，到1975年，CP的生产率又超过了CN。总起来说，CN的生产率开始时低些，但1967年赶上CP之后，两家的生产率记录大致相等。[①c]
