一、稽察特派员制度是国有企业改革的一项重要突破 建立现代企业制度，一方面，要从企业法人内部形成有效的监督和约束机制，使其在“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”中真正搞活；另一方面，国务院作为国有资产法定代表仍有必要从企业外部对管理的国有企业、国有控股企业或国有控股公司实施监督。这一监督应该是一种在政企职能分开、政府出资者所有权与企业法人财产权相分离、企业依法自主经营体制框架条件下的监督。这就需要从完善国有资产监督体系方面对国有企业改革有新的突破，适应这一客观需要，国务院在1998年初决定对中央管理的国有企业建立稽察特派员制度。1998年4月，任命了第一批稽察特派员。经两个月培训后，8月开始进驻第一批大中型企业进行实地稽察。现在，第一、 二批稽察特派员及助理近200人又开始了新一轮的稽察工作。正逐步显现出来的稽察特派员制度的功能表明，稽察特派员制度的建立是国有企业改革的一个重要突破。 第一，有利于推进国有企业建立现代企业制度。首先，稽察特派员制度本身就是政企分开的产物。它的有效运作将使政企职能分开的措施更加完善；其次，稽察特派员代表国务院行使对国有企业资产的监督权，使产权明晰落到了实处，也为新的企业领导体制健康运行创造了条件；再次，在落实企业经营自主权的同时，把经营者的责任扭转到为投资者——国家负责的轨道上来，这是十分重要的；最后，从有效查实企业真实财务状况到管理工作情况评价的一套企业经营管理业绩评价方法，正有力地促进企业管理科学。 第二，有利于国家制定和完善搞好国有企业的方针政策。制定搞好国有企业方针、政策是搞好国有企业的重要保证。稽察特派员的工作，主要是通过对企业会计报表，会计账簿、会计凭证的详细查证，核实和评价企业的财务状况与管理工作，并进一步评价企业主要领导人的业绩。几百名稽察特派员及助理常年在我国几百个国有大企业进行稽察，提供了大量有关国有企业依法经营情况、真实财务状况、管理状况和企业领导人工作情况的数据和材料，为国家有关部门研究、制定搞好国有企业的方针、政策和采取相应的措施提供了极有价值的资料和建议。 第三，有利于为国有企业选择优秀的经营者。选择优秀的经营者是搞好国有企业的一个重要条件，如何评价经营者，又是选择好经营者的关键。稽察特派员制度建立了以具体的会计账簿查证和深入的职工调查为基础，从企业的依法经营情况和真实财务状况出发，评价经营者的业绩和情操，对经营者进行奖惩、任免的办法。一批蛀虫及不适应者正在被淘汰，一批为国有企业的生存发展做出了突出贡献的企业领导人终将受到重用和奖励。稽察特派员制度的建立，开辟了有效选择优秀经营者的正确途径。 第四，有利于全面深入了解国有企业的真实情况，这一点在当前尤其是要害。 二、确定合理的稽察内容 1.财务稽察，反映企业实情 会计信息失真和造假是当前国有企业中普遍存在的一种现象。根本原因是部分党员，特别是党员领导干部党性不强，党风不正，从严治党未很好落实所造成的。从体制和工作方面具体分析：一是国有企业客观存在多元利益主体，因委托—代理制产生的信息不对称，使地方政府、国有企业经营管理者、企业职工得以“合谋造假”，侵蚀国有资产。二是干部任用“政绩”硬约束与国有资产配置效益软约束的并存，促成了以虚增利润和产值为特征的“数字出官，官出数字”的财务造假。三是会计事务所依附政府部门和由企业经营者决定委托付费事宜的制度安排，使得社会审计形同虚设。四是盲目无序扩张，因企业对跨行业、跨地区，甚至跨国经营的子公司难以监管，加之人事变动频繁，致使内部财务管理混乱，且无人承担责任。五是会计准则与会计实践之间存在着一定的时滞，而且会计准则在具有统一性的同时，还得兼顾一定的灵活性，这些为企业进行会计操纵提供了可乘之机。 为遏制上述现象的蔓延，除要从根本上加强从严治党外，在稽察工作中有必要通过深入、系统的财务稽察，澄清企业财务状况，对企业是否依法经营资产、利润是否真实作出事实判断。这是稽察工作的第一步，也是至关重要的一步。除了参照国际惯例，运用专业知识，遵循专业原则，采取专业方法展开审计工作之外，还应针对国有企业通过会计操纵蚕食国有资产的特殊情况，探索财务稽察的重点，以提高稽察工作的效率。另外，要特别关注企业改制、领导人离任、重大改革措施出台对企业财务状况的影响。《国家稽察特派员条例》（以下简称《条例》和《稽察工作“六要”、“六不要”的行为规范》（以下简称《行为规范》）为这一工作提供了制度保证。 2.系统分析，评估企业价值 企业价值是指企业在特定时间、地点和条件的约束下所具有的持续获利能力。80年代以来，融战略管理和财务管理为一体的企业价值管理已引起理论界和企业界的高度关注。稽察工作跟踪企业管理的这一新动向，不仅要对企业财务状况作出事实判断，而且要对企业的经营活动作出价值判断。其理由：一是现行的会计制度和审计方法不能全面反映企业价值。例如，历史成本原则不能反映市场机制对资产价值的影响；关于无形资产分类及核算研究的滞后，使得财务报表不能系统反映企业无形资产的贡献。二是作为具有特殊法人性质的国有企业的投资者，有必要对企业享有特殊政策受益和承担特别责任受损进行评价。国有企业因国家投资、银行贷款、特许经营、政府补贴而受益，同时也因在上交税赋利润、提供就业机会和稳定市场价格等方面发挥特别作用而受损。而目前对国有企业进行的各种财务监管工作，都未对这种受益和受损的情况作出系统分析，以致政府难以评价国有企业的业绩和作用。三是以持续经营为特征的企业活动，受内部与外部多种因素的影响，在渐变中孕育着突变。为了防止国有企业大范围的灾变，有必要通过系统分析，做出预警安排。如果在80年代末和90年代初，对大型国有信托投资公司实行企业价值定期评估的制度，那么防止和缓解其全行业灾变不仅可能，而且可行。
