自改革开放以来，国有企业改革一直是我国经济体制改革的中心环节。如果说改革之初是以下放企业自主权为突破口的话，那么到了80年代末90年代初，大家越来越明确地认识到产权关系明晰化是深化国有企业改革的关键。随着股份制改造的不断深入，又出现了诸如激励约束机制扭曲、国有资产流失等现象。于是，提高企业治理结构效率又成了国有企业改革的热门话题。所谓企业治理结构就是一种契约制度，它通过一定的治理手段，合理配置剩余索取权和控制权，以形成科学的自我约束机制和相互制衡机制，目的是协调利益相关者之间的利益和权力关系，促使他们长期合作，以保证企业的决策效率。本文首先探究国有企业治理结构效率低下的原因，进而研究提高企业治理结构效率的思路和途径。 一、我国企业治理结构不是“内部人控制” 为了解释我国自从推行放权让利的改革战略，特别是国有企业进行股份制改造以来普遍出现的“穷庙富方丈”和国有资产流失的现象，经济学界广泛地引入了“内部人控制”命题。“内部人控制”是以日本经济学家青木昌彦为首的一些学者在分析前苏联和东欧的激进式改革时提出的一个命题。它是指在国有企业私有化过程中，多数或相当大量的股权由企业内部人持有，从而在企业的重大战略决策中内部人的利益得到有力地强调。从内部人控制的命题出发，我国的不少学者推断出在向市场经济过渡中的国有企业具有以下行为特征：一是内部人控制就是指国有企业的经营者在经济转型过程中逐渐掌握了大部分企业的控制权，而且这种控制权的获得往往是通过与本企业内职工的“合谋”完成的；二是一旦内部人控制了企业，作为企业所有者的政府对企业的控制力就不断弱化，这样的“弱政府”就成为各种利益集团寻租的“猎物”；三是内部人控制的后果是企业内部人以牺牲资本所有者的利益为代价来追求自己的利益。具体表现为企业经营者与职工“合谋”追求人均收入最大化，出现了“工资侵蚀利润”的现象。 “内部人控制”命题从总体上说是对前苏联和东欧经济转型时期企业行为的一种描述，但是如果套用这一命题来解释我国现阶段国有企业的行为特征则有诸多不切我国实际的地方。首先，内部人控制的命题强调经理人员与职工“合谋”现象，即经理人员获得企业的控制权要得到职工的默许或公开支持，因此经营人员会“讨好”职工、“屈从”于职工的压力。然而，在我国的国有企业改革中，经理人员对企业控制权的取得并不取决于职工，而是取决于他与政府主管部门一对一谈判之后的政府授权。例如，资料显示，一些地方职代会建制率有下降趋势，并且有半数以上职工认为职代会是走形式的工具。既然职代会的功能很小，职工对经营者的任免及决策的影响很小，经理人员就没有必要与职工共谋；其次，证明我国国有企业存在“内部人控制”现象的一个重要证据是经理人员会迎合职工追求人均收入最大化的偏好，在分配企业净收入时会向职工利益倾斜，出现“工资侵蚀利润”的现象，从而导致出资人权益受损。其实，企业职工工资收入的增长并非意味着对企业利润的侵蚀。我们已有的研究成果表明：一方面是职工在收入分配决策方面的作用大小与其收入的变动之间不相关；另一方面是职工收入的变化与企业效益的变化存在明显的正相关，增长的收入中一部分类似于“效率工资”，由经营者支付给职工以激励其劳动积极性，另一部分是作为所有者的政府支付给职工，作为“公平工资”以换取社会稳定。至于国有企业资本收益率的持续下降并非导源于职工工资的增长，而是与特定的产权制度有关；最后，“内部人控制”命题所作出的“弱政府”即政府对企业经理人员控制力弱化的判断也不符合我国的实际。事实上，在渐进式改革过程中，企业的主管部门不仅可影响甚至操纵国有企业的重大决策，而且一直牢牢控制着企业干部的任免权，政企不分及党管干部是“强政府”的重要表现。 二、我国企业治理结构是“行政干预下的经营者控制” 由政府代表国家行使国有资产的所有权以及所有权的不可转让性是国有企业的两个基本制度特征。无论是放权让利，实行承包制还是试行股份制都没有背离以上两大原则，而是在保持国有制性质条件，通过一定的企业组织形式使企业经理人员拥有大小不同的经营决策权，并促使企业参与市场竞争。在这样一种改革思路下，政府通过主动授权，赋予经营者很大的经营权，并监控经营者的行为，从而形成了有别于内部人控制的行政干预下的经营者控制型企业治理结构。这样一种治理结构有以下特征：第一，通过企业主管部门与经营者之间的一对一的谈判确定企业所有权的分配，经营者可支配的决策权由政府直接授予；第二，经营者一旦从政府那里获得正式授权，便可独立行使决策权。政府作为所有者主要通过职位的晋升、精神鼓励及经营者的收入与企业的经济效益挂钩来激励经营者追求和实现国有资产保值和增值的目标；第三，尽管出于调动职工积极性的考虑，经营者也会通过职代会和工会赋予职工某些权利，使职工的收入反映劳动生产率的变化，但经营者作为企业的法人代表，在企业所有权的分配中仍处于支配地位；第四，由企业主管部门充当经营者的监督者，以保护国有产权；第五，政府监控企业经营者的主要手段是参与或干预企业的重大决策和保持任免经营者的权力。 即使在国有企业进行股份制改造之后，企业的治理结构仍然具有行政干预下的经营者控制特征。例如，公司的董事长、总经理由政府委派，政府对公司的人事安排和重大决策仍发挥着重要的影响；董事长和总经理角色混同。本来董事长作为股东代表行使法人财产权，董事会选任的总经理履行日常的经营管理工作。但实际上企业改制后，常常是由原来的厂长身兼董事长和总经理两职，代表政府行使企业决策权。这样就导致在企业内部经营者自己监督自己的局面，从而与原来的厂长负责制没有什么本质区别。同时，监事会职能严重弱化。监事常常由企业的部门负责人兼任，他们一般听命于总经理，不能行使监督职能。政府也常常把一些即将退休的老干部安排到公司当董事或监事，他们由于长期从事行政工作，没有能力胜任企业的决策和监督职能。因此，经营者在政府的行政干预下控制了企业所有权。 这种行政干预下的经营者控制和企业治理结构存在着以下缺陷：（1）由于经营者有着不同于所有者的独立利益目标， 在信息非对称的条件下，就可能利用所有者的授权来谋取自身利益最大化，因此，对经营者行为的监督是非常重要的。但是，当由政府扮演所有者角色时，监督就会陷于两难境地：如果强化对经营者行为的监督和约束，就可能把政府的多元目标输入企业，导致对企业过多的行政干预；如果放弃监督，固然可以扩大企业的经营自主权，但可能不利于国有资产的保值和增值。（2）在上述改革思路下，相对来说， 可以在一定程度上构建一个激励机制，但因缺乏相应的惩罚手段而难以对经营者行为实施有效的约束。由于国有企业的剩余索取权不能自由转让，政府事实上继续对企业承担着无限责任，从而政府既无法用“脚”投票，也很难采取“接管”或“破产”策略，以惩罚经营者的机会主义行为。（3 ）由于行使监督权的政府官员既不能分享监督经营者行为所带来的效益，也不对投票后果承担责任，因此就难以避免有些政府官员利用“廉价投票权”与企业的经营者“合谋”，侵蚀国有资产，或者对投票表示“冷漠”，从而降低约束效率。（4 ）监控经营者机会主义行为的必要前提是获取企业经营状况的必要信息。在信息非对称的条件下，政府一般依赖企业“档案”和纵向的统计资料来判断、评价企业的经营绩效。由于经营者较容易操纵信息，从而可获得占优势的谈判力，谋求自身利益。（5）行政干预下的经营者控制常常导致信息资源及其衍生的决策和监督资源的浪费，债权人、职工的合法权益被忽视。
