一直对自由民主充满信心，认为自由民主终结了历史的美国学者弗朗西斯·福山(Francis Fukuyama)在2015年的《民主杂志》(Journal of Democracy)上刊文对民主在实践中遇到的困难提出了自己的见解。在他看来，“新兴的民主国家没能跟上公民对高质量政府服务的要求。反过来，这又导致了民主合法性的丧失”。①与之相反，很多国家虽然按照西方的标准没有形成所谓的民主，被认为是威权国家，但却因为提供了公民需要的公共服务，从而使他们增加了威望；而这种威望在世界很多地方都是与民主相关的。② 福山的描述指出了一个非常吊诡的现象，在实践当中，民主并不是治理的必然选择，存在着没有民主的治理，而且仍然表现出色。当代世界的治理实践表明：有些民主程度高的国家，治理绩效并不突出，反而表现差强人意；倒是有些民主程度不高的国家，反而能够，甚至更好地提供一些民主国家都无法提供的公共服务，表现出较高的治理绩效。治理与民主的这种分离产生了一种治理对民主的替代和融合效应，我们称之为治理吸纳民主。也就是说，治理实践的发展在一定程度上内置或是替代了民主的目标、主体、程序、机制和价值等要素，从而显著地影响了当代世界的民主与治理。正是从这一理论假设出发，本文试图分析治理吸纳民主这一现象及其内在机理和发展趋势。 一、治理的民主困境 20世纪末至21世纪初，作为人类政治生活的两大价值，民主与治理引起了人们越来越多的关注。在推进国家治理体系和治理能力的现代化的过程中，作为两者结合的民主治理，更是成为现代政治学、公共管理理论研究与实践探索的重大主题。然而，在全球国家治理的实践当中，民主与治理的关系却并非如人们希望的那样和谐，甚至发生了种种冲突。 自1989年世界银行(World Bank)在《撒哈拉以南的非洲》这一报告中首次使用“治理危机”以来，在联合国等国际组织的大力推动下，治理概念逐渐为人们所接受，并成为当代政治与公共管理的重大主题。1992年，世界银行在年度报告中再次以治理为标题；1995年，欧洲经济合作组织(OECD)的年度公共管理发展报告也以治理为题。不仅如此，各国的政治家，包括美国前总统威廉·杰斐逊·克林顿(William Jefferson Clinton)、英国前首相托尼·布莱尔(Tony Blair)、德国前总理格哈特·施罗德(G.F.K Schroder)、法国前总理利昂内尔·若斯潘(Lionel Jospin)等人在内的一批当时有影响力的政治家也开始大谈治理，甚至提出了“少一些统治，多一些治理”的政治目标，更是为治理的热潮推波助澜。 治理在人类政治生活中越来越占据重要地位，以至于卡罗林·希尔(Carolyn Hill)在2004年的一篇文章中惊叹道：“治理，到处是治理”③。俞可平教授指出：人类政治生活最引人注目的变化之一，便是人类政治过程的重心正在从统治(government)走向治理(governance)，从善政(good government)走向善治(good governance)，从政府的统治走向没有政府的治理(governance without government)，从民族国家的政府统治走向全球治理。④ 然而，令人感到不安的是，治理成为当代世界政治与公共管理的核心概念后，却因为更多突出效率，而忽视了民主的取向。人们分析了世界银行在阿根廷的角色后发现，虽然在世界银行的推动下治理问题被提上改革的议程，但是阿根廷的一些政策和做法却对巩固民主产生了片面的反作用。⑤治理在亚洲的发展也让一些西方的民主派感到失望。在他们看来，亚洲为发展“独裁统治”提供了一个“理想社会”，成为专制对抗民主的堡垒；更引人注目的是，一些实现了有效治理的国家常常不是民主，而是威权体制。⑥ 问题是，为什么亚洲金融危机之后，威权体制却大行其道？在亚洲，尤其是经济得到飞速发展的东南亚地区，人们在“亚洲价值观”的基础上建立起不同于西方民主的制度。虽然1997年的亚洲经济危机对这一制度造成了很大的冲击，但是，让一些西方学者失望的是，7年之后，“亚太地区的独裁政权遍地开花，而新兴民主国家却在苦苦挣扎”⑦。经济发达的马来西亚和新加坡在政治体制方面并没有让西方民主理论家满意，然而却在国家治理体制的建立和改革方面取得了令人瞩目的成绩。马克·汤普森(Mark Thompson)甚至认为，中产阶级改革派运动最终可能会以善治的名义破坏该地区的新兴民主政权。⑧ 一些已经建立起民主的国家正在遭受“治理失败”的痛苦，印度成为一个最常为人们引用的例子。印度人为他们的民主感到骄傲，在他们眼里，他们的祖国是世界上人口最多的民主国家。事实上，在经济学人(The Economist)智库2018年发布的民主指数当中，印度在全球近200个国家和地区当中排名第41，进入了民主国家的行列。然而，这种民主落实到治理当中却远没有想象中那么好，甚至带来了一系问题。在印度多数的公共部门，特别是落后的北方地区，问责制度无从谈起，绩效表现更是不尽如人意。在这些地区，缺乏基本的医疗保障，教育落后又没有采取行动，排污、电力和水等一系列公共服务更是难以得到可靠的供应，道路不达标却无人问津……治理正在面临“普遍性和系统性的失败”。⑨
