中图分类号：D63 文献标识码.A 文章编号：1006-0138(2018)03-0080-06 作为财政体制的两大内容之一，税收是国家治理的重要基础和支柱，对一个国家的政治经济社会发展产生重要影响。党的十八届三中全会把财税体制提高到一个新的高度：“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”在学术界，税收和财政体制及其对一国的国家治理和政治经济发展的影响很早就受到一些著名学者的高度重视。马克思和恩格斯提出“赋税是政府机器的经济基础”，[1]认为税收影响国家的政治经济发展，是革命及王朝颠覆的主要原因。 税收为何能扮演如此重要的角色呢?从本质上看，税收是国家和民众之间的一种交换关系或者强制关系：政府强制收税并提供不同程度的公共服务作为回报——极端情况是不提供，而作为纳税人的民众则根据政府提供的公共服务的质量和数量“准自愿”或被强制地纳税。[2]税收是统治者和被统治者，或者说国家和民众接触最为深刻、直接的地方。因此税收体制的变化，对重塑国家社会关系、国家市场关系乃至国家自身结构，都起着重要的作用。对于现代国家而言，税收是其主要财政收入来源而至关重要。因此，现代国家的形成也是现代税收体系建立和不断改革的过程，并且深受后者的影响。韦伯提出，现代国家的核心要素是现代官僚体制，而税收对现代官僚制的形成至关重要。[3]熊彼特认为，从领主型国家(domain state)向税收国家(tax state)的转型也是民主形成的时候。[4] 本文试图通过对一些已有文献的批判性回顾，结合中国税收制度的改革，建立起一个分析框架，讨论税收与国家治理能力现代化的几个方面：税收对国家治理的重要性何在?如何衡量国家征税能力?理想的税收制度具备什么特征且如何建成?良好的税收制度如何和良好的国家治理体系相互促进? 二、税收对国家治理的重要性 为何税收对国家治理能力至关重要呢?正如熊彼特所言，税收不仅影响经济增长和分配，也直接影响到政府公共服务的提供、治理水平乃至于政权的维系(长治久安)，乃至影响一国的文化发展和人民精神等等。本文不拟面面俱到，而是集中重点阐释下面几个问题。 税收制度对一国的经济发展至关重要。除了新古典综合学派所认为的作为政府宏观经济调控的两个主要经济手段之一之外，新制度经济学认为良好的私有产权保护制度是一国经济持续增长的制度基础——这个制度可以是横向分权的宪政、也可能是纵向分权的联邦制，其关键是有效限制住政府的掠夺性行为。而掠夺性行为不外乎两大类：一是直接攫取财产，二是掠夺性征税。现代社会第一类掠夺性行为虽偶有发生但已经越来越少，第二类行为却是更为普遍的问题。掠夺性的税收会造成经济停滞乃至衰退、社会动荡乃至革命，这在人类历史上屡见不鲜。[5]因此，如何防止掠夺性税收的产生和发展是一个重大问题。 进一步讲，一个非掠夺性的税制也需要精心设计，以更好地促进经济增长、市场的形成、产业的升级、国家治理的现代化，以及国家社会关系的良性发展。以中国的经济改革与市场转型为例，20世纪80年代以财政分权为主的分灶吃饭改革给地方政府官员提供了发展区域经济的剩余索取权，从而使得乡镇企业兴起，推动了经济的发展。[6]但是分灶吃饭造成了很多负面效应，如地方保护主义盛行、政企不分、税收占GDP和中央政府税收占全国税收的“两个比重”的大幅下降等问题，从而迫使中央政府推出分税制改革，重新集中财权。1994年的分税制改革集中了财权，在有效地提高“两个比重”的同时，改变了地方政府的激励机制，地方政府也从直接创办和经营乡镇企业转向了建立开发区进行招商引资的新发展策略。[7]这一定程度上促进了全国范围的市场体制的形成。但同时，分税制造成的地方政府财力不足问题则导致了地方政府债台高筑、公共服务提供不足、过度依赖土地财政等消极后果，也在倒逼财税体制，尤其是税收体制的进一步改革。这样才能为经济的可持续增长提供制度性动力。 税收制度还影响到一国的社会公平。库茨涅茨在其著名的收入分配历史演变的研究中提出，随着工业化和经济发展，一个国家的收入分配不均状况会经历一个先变差再变好的过程(如著名的库茨涅茨曲线所揭示)，而后期收入分配变得更为平均的关键性因素是具有再分配效应的税收：财产税、收入所得税和遗产税等累进性税种。而如果缺乏税收的调节，只由资产和劳动力对比等市场性因素调节，那么，在经济全球化的今天，一国的收入差距只会越来越大。而高度的不平等会造成社会矛盾突出乃至社会动荡，也影响经济的可持续发展。政府必须承担起收入再分配的责任，而政府的主要手段在于累进性税收和社会保障支出。而我国目前无论是税收的累进性和社会福利的再分配性上都存在严重的局限，亟需改革。当然，高税收高福利模式也存在诸如降低工作努力的动机、养懒人等“福利病”问题，是我们在设计社会福利政策时需要预防的。 一个国家的税收能力是衡量该国政府其他各种治理能力[8]的关键指标：一方面因为税收能够为其他治理能力提供财力基础；另一方面因为建立强大的征税能力这一制度建设过程会对其他治理能力产生很强的溢出效应，韦伯认为现代官僚体系的形成是和税收制度的演进不可分离的。正如斯莱特和芬妮提出的税收的“基础性权力机制”那样：要建立强大的现代化的官僚体系，并能够登记掌握企业和个体的经济信息。[9]而这种渗透能力和信息登记能力，也是其他治理能力的基础。在分析当代非洲国家的国家建构时，研究者们发现因为二战后缺乏战争和外敌入侵的威胁，以及大量外援资金的存在或者自然资源带来的横财，[10]大部分非洲国家都没有经历过西欧意义上的国家建构过程，税收提取能力和官僚体系落后，多数成为“弱国家”“失败的国家”。也有一些个案证明，资源富足的国家能通过一系列努力走出诅咒，成为可持续发展的正常国家。[11]但是建立现代官僚体系和税收是一个相互因果的关系，我们将在下文进一步分析。
