[中图分类号]D0 [文献标识码]A [文章编号]1008-7672(2015)02-0076-10 一、分权与民主 1.分权的基本内涵 通过对美国SAGE期刊全文数据库文献搜索的结果显示：以分权为主题的论文超过1万5千多篇，研究分权与民主关系的论文超过7千篇，可以说分权与民主、治理的关系是大多数国外学者论述分权的出发点和落脚点。分权理论(Decentralization)的核心是有关政治权力的来源、归属、配置和运行机制等问题，即如何规范权力以避免权力滥用，防止腐败和专制，这是政治学永恒的主题。作为一种社会关系，权力的表现形式有多种，根据运行领域可以分为：政治权力(一种带有强制性的公共权力关系)、经济权力(具有强大的渗透性和影响力，基于社会经济关系产生)、社会权力(基于社会角色中的群体认同而产生的权力关系)和文化权力(对文化象征物和文化解释权拥有垄断地位的权力)等。尽管政治权力和经济权力、社会权力以及文化权力之间相互牵扯、相互依赖，但分权所关注的主要是政治权力非其他类型的权力关系(下文权力即指政治权力)。 分权有两个基本涵义：一是权力的分散化，即权力的分散、分离或分立(Separation of Powers)，权力分工(Division of Powers)是权力分立的一种方式。将权力一分为多，以适当的方式分配于不同的主体承担，通过分散权力避免权力的过度集中，权力相互制约以保持平衡；二是权力的分享化，通过权力的分享(Share of Powers)来制约权力，以权力制约权力，这意味着权力的共有、公有、共享而非私有、独占或垄断。不能把分权简单地理解成三权分立，分权包含更复杂的内涵，分权不仅仅是一个管理上的技巧问题，更是一个重大的政治问题和公共问题，分权不仅仅指权力的集中或分散，同时更包括权力的开放与分享的含义。 2.应走出集权与分权的二元误区 作为一种权力配置和运行机制，分权与集权(Centralization)的利弊之辨并不是一个新话题，而是一个常辨常新的主题，分权或集权不仅仅是一个管理上的技巧问题，更是一个重大的政治问题和公共问题，集权与分权并不是对立物，应走出集权与分权的二元误区。①集中或分散是衡量权力关系的一个标准，也是一种最常见、最流行的分析方法，但是却不一定总是一个有效的变量。集权与分权经常被理解为二者的互不相容性(Incompatibility)，似乎一个政府机构或政治组织是集权的，就必然不是分权的，反之亦然，但这种简单的二分法不能说明现状。事实上，集中与分散并不是互斥的(Anti-thetical)，不是非此即彼(Either-or)的关系，而是相互融合、辩证统一的。没有一种权力体系或组织机构是绝对集中或绝对分散的，权力的运行都需要一定程度的集中或分散，因时因地制宜不断调整，不能一成不变。 任何制度既可以说是集权的，也可以说是分权的，高度集权意味着低度分权，中度集权意味着中度分权，低度集权意味着高度分权，很难有一个定量的指标用来测量权力集中或分散的程度。正如James W.Fesler所指出的：集权和分权指数在解释上显得软弱无力(the weakness of indices of centralization and decentralization)，权力的分配难以量化。②权力的集中或分散只是出于统治或管理上的需要，即使对于专制制度如君主专制、军事政权、前苏联的一党专制等，政治权力的配置和行使都存在集中与分散的取舍，有时集中权力，有时分散权力，换言之，单纯从权力集中或分散的视角，无法判断政治制度在性质上的差异，无法判断出一种政治制度是民主还是专制。因此分权最重要的原则，与其说是分散权力，不如说是在公平和效率的原则下，不断优化权力组合、配置关系，不断拓展权力共享的程度。 3.分权的本质属性是权力的开放共享，这是一种民主性分权或分权式民主 一种政治体制必须具备较强的政策创制能力，才能成功处理政治变迁所带来的各种问题，同时它又必须具备成功同化政治变革所造就的新的社会集团的能力，才能获得更广泛民众的支持，以使得政治合法性的根基更加牢固，这两种能力的培养与政治体制中的权力组合关系密切。政治发展(治理的现代化)是一个权力体系从封闭、垄断走向开放共享的过程，这恰好构成政治发展过程中的三部曲：在现代化早期阶段，为改变传统的社会、经济、文化信仰及行为方式，需要集中权力进行政策创制，因此建立一个高效的、中央集权的政府就成为现代化的第一要务；第二阶段，随着现代化进程的深入拓展，为了吸收新的社会团体进入政治体系内，就需要扩大权力，随着权力总量的增加、政治体制的扩大，此时加快民主建设、重新分配权力就成为民众的呼声；第三阶段，在政治现代化的后期，权力共享就成为应有之义。政治发展的进程因此体现为从权力垄断独享式政体→权力部分开放共享式政体→权力全部开放共享式政体转变的过程，这是政治体系从专制到民主的质变(Qualitative Shift)。 权力总量(Powers)不是一个固定值，不会一成不变，政治制度中的权力犹如经济制度中的财富，可以创造，既能扩大和缩小，也能集中和分散。各种政治体制在权力的分配方面各不相同，而权力的积累则有赖于吸收新的社会集团进入政治体制之中。③换言之，权力总量就像经济财富一样，是可以创造的，现代民主政体较传统政体拥有更多的权力，是因为它可以吸收更多的社会力量卷入到政治权力关系之中。随着更多的社会组织、社会力量分享到政治权力资源，权力总量在不断地增加，这同时也意味着民主的增量和民主程度的提升。从历史经验来看，由于传统中国的君主集权专制下权力资源不对整个社会开放，导致民众利益诉求渠道的匮乏，当整个政治系统发生重大危机、自身无法调节矛盾和冲突之时，只能以暴力的方式改朝换代，这种调整方式也造成了整个社会极大的资源浪费，政治制度只能在一治一乱之中循环往复而无法跳出这一怪圈。由于缺乏合法性的政治参与渠道，传统社会的普通民众只能通过政治暴力、政变、暗杀、暴动、骚乱等不合法的、非常态的参与方式来实现利益诉求，如历史上一次又一次的农民起义等等，政治参与带来政治不稳定，影响政治发展，清末的集权专制体制正是由于无法容忍体系外力量对自身权力独占的冲击，制度建设无法跟上政治参与的扩大化的节奏，最终导致自身覆亡。
