市场、政府与社会是现代市场经济体系的三大组成部分。处理好三者的平衡，防止某一特定部分的优势扭曲市场对资源配置的决定性作用，是保证市场经济体系乃至国家制度良性运转的前提，也是国家治理能力的体现。社会转型时期，这种能力对于促进国家的全面发展具有特别重要的意义。南北战争结束后三十多年，美国由农业国一跃成为现代化的工业国家。在工业化进程中，美国大财团依据垄断优势，扭曲社会治理结构，威胁了市场经济的良性发展乃至政治稳定。在此背景下，影响深远的进步主义改革整合重塑了美国的社会治理能力，较好地重建了市场、政府与社会的平衡关系。至20世纪初，政治腐败在到达顶峰后被逐步遏制，治理能力得到重塑，这为美国国家的进一步发展起到了有效的助推作用。 转型期美国社会治理的失衡 美国制衡性政治制度将保护个人权利作为政府存在的前提，主张自由放任、限制政府权力。宪法通过三权分立、有限政府、司法独立的制度设计防止政府权力的专横。因此，建立在制衡性政治制度基础上的国家治理，更多地体现着政府以“无为而治”的方式维持着国家权力和社会权利平衡的特点。然而，随着19世纪末美国成为世界第一工业大国，形成了完整的全国性市场后，大财团在工业化过程中形成的垄断地位被不断强化。实现垄断利益的最大化成为“镀金时代”经济领域的本质特征，大财团霸权支配了美国的政治、经济与社会生活的诸多方面，打破了市场、政府与社会间原有的平衡，旧的社会治理能力受到严重挑战。 一是企业左右政府政策，垄断排斥自由竞争。1879年托拉斯在美国出现后，垄断销售市场和原料产地成为超大型企业获取高额垄断利润的主要手段。19世纪90年代爆发的经济危机为大企业的膨胀进一步创造了有利时机。经济危机期间，日后名扬世界的标准石油公司、美国糖业提炼公司顺利渡过危机，并通过兼并重组中小企业实现了跨越式发展。19世纪80年代前，美国国内单一公司资本从未超过100万美元，然而，到了1900年，约翰·戴维森·洛克菲勒创办的美孚石油公司已发展成为拥有1.22亿美元的跨国公司。与工业资本的迅速膨胀同步，金融资本在迅速膨胀的同时与工业资本融合形成了金融股寡头。19世纪末20世纪初，摩根公司、库恩雷波公司、希金森公司通过发行债券集资转而投资企业的方式获得了许多大企业的控制权。至第一次世界大战前夕，仅摩根公司就控制了全美国铁路资本的四分之一；通过向美国钢铁公司、通用电气、国民商业银行、纽约第一国家银行等大公司派任董事，摩根家族几乎完全控制了上述公司。不仅如此，纽约人寿、互助保险、公平人寿保险公司等美国三大人寿保险公司同样被摩根家族参股。[1]由于财富迅速集中，到1893年，美国9％的家庭占有了全国财富的71％，[2]垄断严重地排斥了自由竞争的市场经济环境。占据经济优势的大财团谋求的不当政治权力的行为愈演愈烈，导致美国政府和社会的治理能力被大大削弱。19世纪末的美国开始成为“世界上第一个由大企业支配经济的国家”。[3]具体而言，大财团在控制美国经济命脉的同时，深深地介入国家重大经济问题的决策过程，形成了企业规模决定企业影响政策决策能力的恶性循环。由于大财团占据着制定经济政策的支配地位，“美国人的事情就是做生意”成为那一时期弥漫全国的主流思潮，并引导着政府特别是州政府所有非经济政策开始与企业发生直接联系，政府逐渐沦为企业的专用工具——“健全的实业政府”的倾向日益加剧。 二是政治腐败，治理失能。依据政治学原理，制度结构是权力分配的重要源泉，权力分配的改变同样会导致原有制度结构治理能力的变化。为防止制度性腐败，美国在纵向上规定了联邦与州之间的权力分割，横向上进行了行政、立法与司法的三权分立与制衡。政府权力有限而分散，政治权力的任何一部分难以形成制度性腐败。然而，制衡性政治制度分权设计下形成的州权力重而联邦权力轻的格局在美国南北战争后依然保持，[4]在经济事务上的权重尤其突出。同时，原有制度结构中，占人口多数的黑人、妇女被排斥在政治过程之外，这就为产生制度性腐败保留了空间。当资本的力量异军突起打破原有制度结构的权力分配格局后，制度性腐败就会发生。无论政府还是社会自治组织或公民个人均无法有效依据原有制度结构分配的权力来抗衡大财团对经济的垄断，因此社会治理能力遭到巨大破坏，制度设计的制衡作用也遭到了削弱。 “镀金时代”的美国，大财团在威胁侵蚀中小企业和普通民众的经济权利、造成贫富鸿沟不断扩大的同时，不断挑战社会公正的底线，贪污猖獗、贿赂公行、“城市老板”、党魁政治、政党分赃成为“镀金时代”政治生活的本质特征。食品安全、生产安全、环境安全危机迭起成为美国社会生活的突出问题。在腐败成为全社会普遍现象而廉洁变为例外的情况下，政治生活中不仅在任总统对最高法院大法官的提名和任命，而且联邦在各州和地方派出机构的官员法定职权都要受到财团和地方势力的直接左右。[5]生存领域内关乎人身的食品安全、生产安全、环境保护领域大财团的基本道德底线同样荡然无存。具有深远影响的进步主义改革就是在“镀金时代”财团霸权造成了破坏美国国家治理能力严重后果的背景下应运而生的。 美国国家治理能力重建的主要内容 制度结构对于权力的配置具有强烈的导向作用。“镀金时代”形成的财团霸权破坏了美国国家治理能力的事实证明，完全的自由放任会危及自由竞争本身，而当放任结果导致国家制度结构权力分配失衡时，国家的治理能力就是要重塑制度结构下权力分配的平衡。因此，进步主义改革从改变制度结构的权力分配入手，在经济、政治和社会三大领域推行了制度性的变革，强化了政府和社会抗衡财团霸权的能力，重建市场、政府与社会间的平衡，并较为成功地推进了美国国家的全面发展。 一是强化经济干预能力。为了减少以致杜绝大财团霸权对市场经济健康运行的威胁，“镀金时代”后期，经过代表不同利益集团的各政治势力反复博弈，美国社会开始以联邦化和制度化两种方式扩大政府特别是联邦政府干预经济的权力。至20世纪初，在制度层面，美国通过财政改革和税制等经济制度方面的改革，出台了《谢尔曼反托拉斯法》、《克莱顿法》等一系列法律，实施对原料、生产、销售、物资配给、市场物价的干预；在联邦层面，美国建立了州际贸易委员会、联邦储备银行、联邦贸易委员会等重要的全国性经济管理机构。这些机构的建立使联邦政府不仅在历史上第一次可以对国内生产、贸易依法进行常态化的直接干预，而且在制度结构层面获得了维护竞争、保障公民基本经济权利、约束与制裁垄断行为的法定权力。制度结构的变迁为美国国家治理能力的提升提供了前提条件。
