社会管理及其创新的前提条件是社会的存在。社会的存在，指的是一个与国家权力相对而言的社会。这一“社会”，不是自然人群的生存及其延续意义上的，而是人为建构的政治权力结构与社会自治结构分流而为意义上的。社会管理，就此而言，便具有国家以法治的方式加以管理，而社会自身以自主、自治、自律加以自我管理的两种涵义。当国家管理社会的时候，必须以尊重社会为条件；当社会自我管理的时候，必然以公民自重为基础。社会管理的创新，才可望具有强大的规则力量，而不至于一直借助政治塑造的力量对社会进行强行控制。如此，社会自身随着时移世变始终保持自我管理的能力，而国家也才能长期保有以法管理社会的基本秩序。两种力量结合起来，社会管理创新的动力才不至于处于衰竭的状态。 与国家相对应的社会是一个什么样的状态？ 国家与社会相对而在，是一个典型的现代现象。不是说古代社会就不存在国家与社会的分立状态。但古代的国家与社会之分流，完全是一种自然而然的状态：国家权力完全无法伸展到社会基层，而社会也无法形成限制国家的力量。就前者来看，古代的国家权力之所以无法伸展到社会中去，是因为人类的物质财富生产能力有限，在产品满足人们低水平的生活要求、提供给一个有限度的国家以运作手段之后，便所剩无几。因此，国家无法发展成一个全方位、多触角、到基层的控制体系。国家不得不在有限的范围内施行自己的权力：即在国家保有的物质能力范围内，将自己的意志施加给国家权力的管制对象。此外的事务，就只好任由人们自行管理了。在中国古代，对此就能得到最好的理解。“皇权不下乡”与七品芝麻官从两端显示了皇权的有限性。皇权不下乡，不是说皇权不想下乡，而是皇权下不了乡，因为皇权控制的资源十分有限。而且，皇权控制的这些资源，首先要用于皇室的延续，其次用于官僚体系的运作，再次才用于社会的控制。这样一级一级落下来，等到用于管理社会的时候，所剩资源不多，只好将社会的自然秩序作为社会控制的当然方式。“七品芝麻官”，则是中国古代官僚控制体系的一种必然状态。在这一状态下，皇权只能借助官僚的力量，下达到县一级官员。最小的官员就是七品县官，县以下就只好由着乡绅们自行管理了。正是古代这样的结构状态，才出现了皇权、相权与绅权并立，同时发挥作用的局面。也就此自然划分出皇权、相权代表的国家权力，绅权代表的社会权力体系。① 但是，一种对国家权力加以限制，使其不能随意支配公民社会生活，只能行使公民们交付的部分权力，公民们保留生命、财产与自由权利并自主、自治的“国家—社会”二元体系，是一种典型的现代产物。这样的体制源自中世纪晚期，但正式落定是在18世纪。18世纪的欧洲，经过资本主义的长期发展，资产阶级取得了国家的领导权力。最初，资产阶级以保护财产的名义，要求国家权力尊重公民的财产权。由此出发，推动垄断性国家权力的分享进程：资产阶级在民主宪政体制下，安享财产权带来的较高的私人生活品质；而国家则对于公共事务进行决策，并以资产阶级的公共领域为核心，对权力进行分割制衡，以便有效限制国家权力，使其不能侵犯资产阶级的财产权利。到后来，这一逻辑延伸到所有公民身上，成为整个国家权力运行的基本逻辑。公民们围绕财产权带来的、脱离国家强制性控制的个人自由，组成了保护自己利益、约束国家权力、展现公共精神的社会组织，构成了一个以权力限制权力、以权利限制权力、以社会限制权力的规范体系，从而将国家权力严格规范起来，将社会权力/权利有效保护起来。 相对于国家权力被归入立法、司法和行政三大权力体系而言，社会的自主、自治与自律不是那么清晰和严格。因为与国家权力分权制衡的总体状况相对而言，社会的总体组织状况不是一种按照社会的严格规划划分出来的井然有序的结构，而是按照社会的具体分层、社会阶级集团的结构、行业组成状态、公民个人兴趣等复杂交错的因素组成的公民活动的特定空间。因此，理解社会不能像理解国家那样，依据严格的权力划分原则，进行定量定则的细致归类，从而对国家权力进行相关的问责。社会是十分复杂的。复杂就复杂在，社会是一个自然结构、人为结构的集合体，正式结构、非正式结构的聚集体，组织状态、非组织状态的交错体，私人诉求、公共利益的叠合体。但这正是社会应然的结构状态，绝对不能将社会翻铸成像国家一样的严格结构。 社会建设的着力点 社会自主、自治与自律，不是瞬间就呈现出来的有序状态。相反，社会自身的建设，与国家权力体系的建构一样，经历了长期、复杂的绵延过程。社会建设，就其纵向的过程来看，有其历史演进的过程；就其横向的关系来看，则有一个国家与社会互动的相互塑造过程。 从社会的纵向发展审视，不能指望社会建设一蹴而就，成为秩序井然且能与国家划界而治的、公民活动的特定空间。对于任何一个现代国家来讲，其支撑国家权力有序运作的社会基础，究竟是厚是薄，取决于社会的历史构成与现实状态。所谓支撑国家有序运作的、“厚”的社会基础，指的是社会自主、自治与自律的能力十分强大，已经无需国家的扶持，就可以在国家与社会的边际行走，自如地发挥社会的作用，并对国家长治久安起到一种雄厚的支持作用。所谓支撑国家有序运作的、“薄”的社会基础，指的是社会的自主、自治与自律，长期无法坐实，社会必须经由国家权力的强制塑造，才足以维持基本的秩序，一旦国家权力稍微松懈，或者不在现场，社会就陷入一个紊乱的状态。 无疑，前一种社会是现代发达国家之成为发达国家的前提条件，而后者正是相当多的落后国家之落后且难以追赶发达国家步伐的重要原因。因为，如果国家无法全心坐实在公共权力的运用之上，无法致力公共秩序的建构，无法以公共资源的有效配置提升公共福利，而必须将其中相当的资源和精力投向一个混乱的社会，以求社会安定有序，进而抽身出来处理自己的公共事务，就必然导致国家自身运行效率的下降，国家以权力逻辑压制社会，社会自身治理的成本高企。于是，国家与社会各自的功能发挥，都会处在一个相互干扰、无法理顺的紊乱状态；而国家与社会的运行水平，也都会处在一个低位上面。
