总统制的危机（上）

      随着全球越来越多的国家转向民主制，对于可供选择的宪政形式和制度安排的探讨兴趣业已超越学术圈的范畴。在智利、韩国、巴西、土耳其和阿根廷等各不相同的国家中，决策者和宪法专家激烈地争论着不同类型的民主政体所具有的优点。某些国家，例如斯里兰卡已经从议会制政府转向总统制宪政。另一方面，拉丁美洲国家尤其深受20世纪70年代西班牙从威权主义政治向民主政体的成功转型的影响，而相关国家所选择的议会制政府体制极大地促进了这一转型。

      西班牙并非唯一的展示议会体制所具有的价值的案例。事实上，当前全球的绝大多数稳定运行的民主国家都是议会制政体，在这一政体下行政权力来源于立法机关中的多数，其生存也依赖于立法机关中的多数。

      相比之下，美国是唯一保持长期宪政延续性的总统制民主国家。而芬兰和法国的宪政框架属于混合型，而非真正的总统制系统；在法兰西第五共和国，依旧不存在陪审团制度。除美国外，智利是唯一得以在一个半世纪中维系总统制政府模式下的宪政延续性相对稳定的国家，但是智利的民主政体于20世纪70年代垮台。

      议会制政体当然也是不稳定的，特别当处于严重的种族冲突的境况下，正如近期非洲历史所证明的那样。同时印度和某些加勒比海沿岸的英语国家的经验显示：甚至在高度分裂的社会中，周期性的议会危机并不必然转化为全面的政体危机，同时对总理和内阁的罢免并不意味着民主的终结。

      本文的重点是议会制民主体制在历史上的更加出色的表现并不是偶然的。对议会制和总统制的仔细比较会得出结论认为：总而言之，前者较之后者更有益于稳定的民主制度。这一结论尤其适用于存在深刻的政治分歧和大量政治党派的国家；对这些国家而言，议会制通常为保持民主政治带来更大希望。

      议会制VS总统制

      严格意义上讲，在议会制政体中，在民主意义上是合法的唯一机构就是议会；在这一政体下，政府权力完全取决于议会的信任。虽然在某些议会制政体模式下，政党领袖的日益个性化(personalization)导致总理越来越类似于总统，但是除了解散议会并召集新的选举外，总理仍然不能越过议会的代表而直接对社会公众进行呼吁。议会制体系也可能包括通过直接投票竞选而产生的总统，但是他们缺乏同总理全面角逐权力的能力。

      在总统制体系下，行政首脑拥有大量宪法规定的权力(通常包括完全控制内阁和行政系统的构成)，他们由人民定期直接选举而来并且不依赖于议会的信任投票。行政首脑不仅是行政权力的掌控者，而且是国家的具有象征意义的元首，在选举间隔周期内唯有遭到严厉弹劾的情况下方能被更换。实际中，正如美国历史所显现的：总统制政体也许或多或少地依赖于立法机关的合作；因此在这一体制下，行政权力和立法权力之间的平衡可能会存在变化。

      关于总统制政府有两件事情是引人注目的。首先是总统对民主的合法性，甚至公民投票的合法性的强烈要求；第二是总统的固定任期。以上两点都需要加以说明。某些总统获得职位时在普选中的得票比例要低于很多领导少数派内阁的总理，尽管选民可能认为后者的合法性更弱。在此举一个例子，1970年阿连德在智利总统大选中通过不同类型的联盟获得36.2％的多数票，这将其置于迥异于苏亚雷斯在1979年西班牙大选中以35.1％的得票成为首相时的境况。正如我们所见，阿连德在得票率远小于普选中的绝对多数票的情况下获得了长达六年的执掌政府的授权，但是获得几乎同样的得票率的苏亚雷斯却需要与其他政党合作以维持其少数派政府。按照英国政治思想家瓦尔特·白哥合特(Walter Bagehot)的观点，我们会认为，总统制政体赋予了在任者以国家元首的“礼仪性”(ceremonial)功能和行政首脑的“实效性”(effective)功能，因此制造了一种光环，一种自我形象，一系列公众期许，这种期许完全不同于对总理所抱的期许，无论这位总理多么受到欢迎。

      但是，最引人注目的是，在总统制体系下立法者也能够对民主的合法性提出要求，尤其当他们代表能够提供清晰的意识形态和政治选择的拥有凝聚力和组织纪律的政党之时。当多数立法者所代表的政治选择与总统所代表的政治选择相对立时，这一要求就极其突出。在这种情境下，谁拥有更大的权力来代表人民说话，总统还是反对其政策的立法者中的多数呢？他们二者的权力都来源于在界限明确的各种选择中所进行的自由竞争中的选民投票，因此冲突就经常可能发生，甚至有时激烈爆发。不存在可以据此来解决这一冲突的民主的原则，由宪法设定的机制有可能被证实为过于复杂和墨守成规，因而在选民看来没有什么力量。所以过去在这种情况下，军队常常试图作为调解力量进行干涉就并非偶然了。也许有人会争辩美国业已成功地将类似冲突化为“常态”，从而使其得到平息。美国的政治机制和实践是如何实现上述结果的，对此加以解释兴许超越了本文的范畴，但是值得关注的是美国政党组织独一无二的分散性特征与此有关，具有讽刺意味的是，这种特征也引起了相当数量的美国政治学家的愤怒并导致他们呼吁更加负责的、意识形态严明的政党。不幸的是，美国的例子看起来是例外；现代政党的发展，尤其是在社会和意识形态方面两极分化的国家中，通常会激化而非缓和立法和行政部门间的矛盾。

      总统制的第二个显著特征，即总统的相对固定的任期并非没有缺陷。它将政治议程断裂为非延续的、严格分界的时期，未能给某些重大事由所需要的连续适应过程留下空间。总统授权的持续时间成为所有政治行为者考虑事情时的一大关键因素，就像我们将看到的，这一事实与某些重要结果相伴随。例如，可以考虑一下在总统死亡或丧失执政资格的局面下关于继任者的规定：某些情况下，自动的继任者已经另行选举产生，并代表了一种不同于总统的政治取向；另一些情况下，他们或许作为总统的竞选搭档而被任命，并未考虑其行使行政权力和维持大众政治支持的能力。巴西的历史为我们提供了有关第一种情况的事例，而阿根廷的庇隆夫人成为其丈夫的继任者则是第二种情况的例证。总统制政府陷入某种自相矛盾的境地：一方面它导致了权力的个人化，另一方面，当发生突发性的中途继任问题时，它的法律机制会导致某个人上台，而正常的选举过程是决不会使该人成为国家元首的。