论制度与机制

      一、机制与制度的区别

      自从上世纪七八十年代从国外引进“机制”这一概念之后，到现在，“机制”已成为各个领域和学科的常用语，频繁地在各种文章和文件中出现。只要上网查询就可以找到对这一概念从词源到运用、及其与制度的关系的各种解释。人们通过这些介绍和解释可以对机制有一个基本的了解。但是，笔者以为多数人对于机制的认识还不十分确切。这主要表现为人们大都认为机制是可以构建的。然而实际上，机制只能形成，而不能构建，这是理解机制这一概念的关键。无论人们如何称呼(人们往往将相互谅解而建立起来的一些共同承认和遵守的规则称作机制，如协商机制等等)，但只要是人们主动建立起来的规则都只能是制度或规则而不是机制。机制这一概念无论在哪个领域中使用，都体现为某种主体自动地趋向于一定目标的趋势和过程。因此，作为机制有三个基本要素，第一是动力；第二是目标；第三是路径，即过程。人们注意到制度与机制的关系是对的，机制确实与制度有密切的联系，但是它们也有巨大的差别。制度是静态的，而机制是动态的；制度是具象的，而机制是抽象的(机制是在事物的运行中体现出来的)；制度是可以而且需要由各种强制的力量来建立的，而机制是不能用强制力量来建立的，而只能是形成的；制度是可以立即建立和生效的，而机制则是需要相对长的时间逐渐地成长的。每一种制度的功效都要靠机制去实现。一种制度建立了人们并不一定会遵守，甚至会反其道而行之。只有当制度形成了机制，也就是人们能够自动地趋向于制度目标的时候，制度才算真正地建立起来了。这是人们建立制度的一种理想状态。然而要使制度转化为机制，不仅是一个艰巨而复杂的过程，而且还需要一系列的中介环节和因素。从制度与机制的这种相互关联和相互区别中，我们应该看到制度建设的艰巨性和复杂性。当制度的制定者要建立某种制度的时候，其目的就是要对现实生活的某个领域进行规制。而规制的实质就是对人们相关的行为进行调控、约束和限制。但是，作为在某项制度管辖范围内的具体的人，则自发地倾向于绕开或突破制度的约束和限制。虽然制度的制定者可以通过各种惩罚性的措施强制人们接受制度，但仍然难以避免人们对制度的疏离、阳奉阴违、甚至公然抵制。这样，表面上制度是建立起来了，实际上仍然很难发挥其应有的功能，甚至形同虚设。这就是因为制度没有形成机制，也就是说人们还不能自动地趋向于制度的目标。所以，一项制度制定之后，要想使制度的效能真正地发挥出来，就必须努力促使其形成相应的机制。

      那么如何才能促使一种制度形成机制呢？这就要探讨机制形成的一般规律了。

      如前所述，机制形成过程中最关键的便是使人们趋向于制度目标的动力问题。有了驱动力，人们才能自动地趋向于制度的目标。所以探讨机制形成的规律就必须围绕着动力问题来展开。一般地说，人们行为的动力来自何处呢？首先，它来自每个人的观念、利益、习惯、情感和理性。其次，它还受外部各种因素的影响：包括来自权力的强制、媒体的诱导、社会的风气、各种潜规则、人际关系，等等。当然，外部的因素最终还是要通过每个人的内部因素才能起作用。因此要使一种制度的目标符合这些构成个人行为动力的因素，从而使人们自动地趋向于制度的目标就变得十分艰巨和复杂。那么，如何才能促其实现呢？这就要求在制定一项制度的时候，一方面，首先必须要考虑到制度本身与人们内在的各种构成行为动力的因素的关系。其次要考虑制度的目标与足以影响人们行为的社会环境之间的关系。这样制定出来的制度或政策才有可能形成机制。另一方面，即使在制定政策的时候已经充分地考虑了上述各种因素，也还需要在制度制定出来之后，采取各种措施来推进人们的行为动力，使这种可能的动力最大限度地变成现实。这样，制度和机制便有机地联系起来了。

      二、机制形成的一般规律

      那么，在制定制度的时候，如何考虑制度与人们内在的各种构成行为动力的因素的关系呢？

      首先是人们的既成观念对人们行为的影响。如果制度所规定的各种约束和人们的既成观念有冲突，那么即使采用很大的强制力也不能使制度的目标深入人心，人们对制度的态度只能是貌合神离。在我们的社会中，还存在着许多旧的既成观念，如“不患寡而患不均”的平均主义观念、政府作为父母官要为民做主的臣民观念、视公共财富为己物，认为可以随意占有和浪费的流氓无产者观念、“自扫门前雪，休管他人瓦上霜”的狭隘观念、蔑视公共规则甚至以违反公共规则为荣的机会主义观念、“人不为己天诛地灭”的自私观念，等等。当某种制度的目标与人们的这些旧的观念发生冲突的时候，人们就会自发地倾向于回避甚至突破制度的约束，从而极大地阻碍机制的形成。

      其次是人们的利益对机制形成的影响。每个人的利益是影响机制形成的最关键的因素。人们的利益主要表现为人们的各种需求，包括经济需求、社会需求和政治需求。

      人们的经济需求首先就是保证人类生存的基本生活资料的需求，此外还包括享受资料和发展资料的需求。人们的社会需要是指人们的社会生活正常运转所需要的各种基本条件，包括围绕着生老病死的卫生需求，围绕着生活质量的环境需求，围绕着人才培养的教育需求，围绕着贫困问题的社保需求，围绕着人们兴趣爱好的文化娱乐需求，围绕着各种群体和个人发展的利益表达需求，围绕着各种人际矛盾的社会调节需求，等等。而人们的政治需求则包括作为公民对自由、平等、人权等政治权利保障的需求，对政府决策参与的需求，对政府行为监督的需求，对各种政治事务自由发表意见的议政的需求，对政治和社会活动的结社需求，对政治生活自我管理的自治需求，等等。所有这些经济需求、社会需求和政治需求都是通过无数的个体表现出来的，具体情况千差万别，而且这些千差万别的需求还会随着时间和环境的变化而不断变化，这就形成一种极其纷纭复杂的状况。这些不同领域的需求就是人们利益的具体表现。而当某种制度目标妨碍人们去实现这些需求的时候，也就和人们的利益发生了冲突。这样，人们也就会自发地去抵制这种制度，从而使制度落空而根本无法形成机制。