一、导论 在过去25年里，民主化浪潮激起了人们新的期待，竞争性选举有望使政府更加注重人民的福利，从而也就更加注重社会服务的范围和质量。更加平等高效的教育与医疗保障对个人的生活质量来说非常关键。对于减少不平等、促进国家的发展、提升国家在国际经济中的竞争力来说，这些也非常重要。人们希望民主会对政治家产生激励，使他们采取适当的措施来提供更好的公共服务。 竞争性选举在很大程度上被看作是连接民主与更优公共服务的主要机制。自从1990年代末期以来，超过20项的跨国定量研究已经验证了这个假设。它们发现，民主政府的确在社会部门上支出很多。其中一些研究还验证了民主对教育与医疗公共产品的产出而言是否具有制度相关性。但是，与此相反，最近的一些研究却发现，在考虑到支出成本后，在民主和社会部门产出之间的关联性其实很微弱，并且也不是线性相关的。 增加的开支并不自动地用于购买更加高质或更加平等的社会服务。更优的产出还要求资源的重新分配，以及制度的变革——在部门组织、行政和激励体系上作出改变。增加了社会开支的选举激励为什么不能自发地驱使资源的分配得到改善和制度的变革呢？大量的案例和比较研究对这个问题给出了有说服力的解答。但是一些关注民主对社会服务之影响的主流理论却很少吸纳定量研究。 本文试图拓宽我们所认为的民主对社会服务之影响的概念框架和方式。最终的因变量是部门产出。像开支水平一样，资源分配和制度改革，都是影响部门产出的关键的政策变量。它们也是本文讨论的中心所在。从因果层面上讲，竞争性选举是决定开支水平的主要自变量，但是定量研究表明，选举激励不太可能刺激资源的再分配与制度变革。如果我们想更好地理解民主对社会服务变革及其绩效产生的影响的话，就必须把其他一系列的因果机制也考虑进来。 本文的目标并不是要在这个主题上展示新的经验证据，而是要对现有的证据加以梳理，以提炼出一个更加综合全面、更加现实的视角。文章第二部分首先概括了最近关于民主政治对社会服务投入和产出的影响所做的定量研究，接着探讨了有关竞争性选举效果的假设存在的局限性。文章第三部分提议，通过超越选举来探索其他的民主与社会服务变革之链接的机制。第四部分则在一个更加宽泛的框架之内，回到政治家如何提供更好教育与医疗服务的激励问题上来，对民主国家里实际上发生的改革存在一些什么样的困难作了思考。 二、选举激励和社会服务的改善 自1990年代末以来，超过20项研究使用跨部门或者时间序列统计分析，或者二者兼备，来验证民主对社会部门开支及其绩效的影响。这些研究并不能精确地加以比较。它们覆盖了不同的时期。有一些研究集中于一个特定的区域，而其他的研究则覆盖了全球。特定的假设和建模方法也各随其宜。然而，尽管有这些差异，但许多研究还是指向一些特定的结论。除了一项研究之外，所有的研究都发现，通过引入适当的措施，民主同社会部门较高的开支紧密相关。有几项研究还揭示出民主与日益增长的开支，以及开支在不同部门的不同时期，或者不同部门与在困难时期的不同分配之间的细微关联。 有一些研究致力于更基础性的问题：民主是否会改善教育与医疗的产出与结果。它们的发现较之于那些考虑开支水平的研究更少一致性。有几项研究得出这样的结论，民主确实会使期待中的社会部门服务效果得到改善，或者会减轻其他不利因素的影响。只有一小部分研究发现，在民主与得到改善的社会服务绩效之间不存在关联，或者这种联系很微弱。 民主鼓励在社会项目上花钱，这一点也不奇怪。已经确定的项目，新的或扩展的便利设施，以及额外的项目，例如儿童早期教育，这些都要花钱。消费者、承包商、教师、健康关怀提供者，以及他们的行会都将受益。政治家信誓旦旦地要提高和改进这些服务，而且他们也常常从中受益。出于财政平衡的考虑，财政或经济部长是对不断增长的社会部门的开销加以反对的主要力量。在理论上，富人——他们主要使用私立的教育和卫生健康服务，也可能会反对在这些部门花更多钱，但是这种影响可以通过各种税收规避加以缓和。 候选人通过增加社会服务经费寻求各种支持，这样的例子不胜枚举。但是，钱花得多结果就一定好吗？这不一定。在那些极其贫困的国家，较高的开支对于健康和教育的改善非常重要。在许多非洲亚撒哈拉国家，每年在健康服务方面的人均公共开支仅仅几美元，这对于最基本的卫生健康保障成本来说只是杯水车薪。因此，资金越多，就越能实质上改善最后的结果。即使是在那些不算太穷的国家，要提供更好更多的平等服务，也趋向于要求增加开支。 但是追加的资源经常不能改善社会部门的绩效及其产出。世界银行在评论了许多确凿的证据后，得出一个结论，即“在资金使用的力度上有很大弹性，这就使得要想找到开支与结果各自变化之间的一种持续性关系变得困难起来”。国家或者地方的官员都有可能把原本用于教育或医疗健康方面的资金转而投向那些他们认为更应优先发展的公共支出上，有时就是根据个人或政治需要来动用一部分资金。新的资金也有可能被部门内部使用，但这对公众卫生健康与教育水平的改善，尤其是对复杂的医疗健康服务，大学生与教授的补贴、津贴来说，贡献很少。即使是当新增加的资金被用于更应优先发展的项目中时，其结果也可能因无效的制度安排，如低效的组织与行政、能力欠缺、反常的激励而受到损害。
