［中图分类号］12621.5 ［文献标识码］A［文章编号］1003—7071（2007）02—0058—06 举世关注的《物权法》立法历经数载，进入程序后又数易其稿。其立法时间之久，讨论之热烈，争议之尖锐，都是创记录的。这对于将问题引向深入，使这部法律能够更经得起历史考验，本是一件好事。但遗憾的是，由于异议方一开始就将这一问题上升到意识形态层面，以“政治正确”的立场说明自己的观点，从而造成不同意见者的“集体失语”，未能通过学术对话将这一讨论引向深入并进入学理层面。当下，这一意气性争论回归平和，使我们能够从学理层面从容讨论相关问题。 《物权法》是明确财产权属，调整财产关系的法律。其中，土地财产是重要内容之一。涉及到土地财产争论的背后实际上有两种逻辑支配：一是国家（政府）逻辑，即认为只有国家才能代表全体人民整体利益，国家所有权优先，以国家为本位；一是国民逻辑，即认为土地财产权应该更多地由作为国民的农民所支配，公民个人的财产权也是神圣不可剥夺的。由此可见，在中国，土地制度不仅是经济制度、法制制度，更涉及政治制度，涉及到对国家的理解。本文试图从现代国家建构的视角，对中国的土地制度变迁作一政治学探讨。 一、“土地归公”：民族—国家的逻辑 在讨论土地制度之前，必须明确两个基本概念：一是国家构成的三要素，即国家是由政府、人民和土地结合而成的；二是土地的两重性，即土地又可分为领土（国土）与耕地。国家的三要素与土地的两重性便会造成复杂的土地关系和土地制度。当然这种复杂性只是在进入现代国家之后才日益显现。 现代国家是在有明确的领土边界范围内行使统治权的国家②。凡是一个国家所统辖区域的土地，可称之为领土。国家主权在相当程度体现于对其土地的统辖权。而用于耕种并以此获得生活资料和收益的土地，则是耕地。拥有一定数量耕地权并以此获得地租的人曾经被称之为地主。领土权和耕地权是两个不同的范畴。前者是政治权，后者是经济权。 在传统社会，世界各国都经历过一个分封裂土的时代，耕地的主人同时是某一地方的实际统治者。最为典型的是西欧封建社会。西欧封建社会被称之为领主社会，即一个地方的领主同时统辖所领有的土地和居住在土地上的人民。领主、领地之间相互隔绝，互不联系。耕种土地的农民效忠和依附于领主。领主实际上是地方的主权者。中世纪的西欧正是由一个个独立自主、分散分裂的封建领主庄园构成的。但随着现代民族—国家的生长，国家的版图和疆域扩大，中央权威的建立，领土权和耕地权始相分离。国家领土由中央政府和各级地方政府所管辖，耕地的主人只是对国家领土内的耕地享有支配权。因此，现代国家的建构过程，实际上是将分散的土地权力日益集中于国家，形成统一的国家领土主权的过程。国家通过控制所统辖的土地控制人民，使人民成为具有某一国籍和国家某一地方的居民，或者将某一耕地分配给人民，由此建立起人民对国家的认同和依附。列宁因此说过，土地国有化“是资产阶级革命的‘最高成就”[1](P396)。这种“国有化”实际上构成统一的民族—国家的基础。 与西欧的历史不同，中国不仅很早就产生了国家，而且国家的框架长期延续，土地的国有性突出。由此才有“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”之说。但是，在相当长时间里，国王对其土地的统辖能力并不强，只能以土地分封的方式将土地分封给与自己有血缘关系的亲族管辖。管辖封地者成为实际上的主权者，既统辖土地，也统辖居住在封地并耕种土地的人口， 即所谓“分封裂土”。 公元前221年，秦始皇统一中国，决定“不立尺寸之封”，在全国统一推行郡县体制， 由此将领土权统一集中于国家，由中央政府及其属下的地方政府管理土地和人口。占有土地的人只是享有耕种土地或通过占有耕地而收益的经济权利，且也需服从国家的统辖。但是，自秦始皇统一中国后，地域和人口都大大扩展。由于自给自足的自然经济及交通信息等技术条件的限制，国家政权并不能有效地行使对土地和人口的管辖权。正如韦伯所说：“政权地域的各个部分，离统治者官邸愈远，就愈脱离统治者的影响；行政管理技术的一切手段都阻止不了这种情况的发生。”[2]( P375)在传统中国，国家正式政权机构到县一级，县以下则实行乡村自治，即主要由地方精英行使管治权。而这些地方精英大都是占有耕地较多的地主阶层。 领土权和耕地权都体现着一种支配关系。国家对领土的统辖需要相应国家机构和暴力机器，并从所统辖的人口中获取税赋和兵役，以维持其统治。地主凭借对耕地的占有而从农民手中获得地租和劳务。特别是作为国家象征的皇帝，既是国家领土主权者，又是最大的地主，能够形成强大的专制整合能力，压抑社会新因素的生长。同时，在分散分裂的乡土社会，农民直接面对的则是地方精英。这些地方精英除了拥有较多土地，能够行使经济支配权以外，同时还能够得到正式官僚政权的支持，拥有较高社会威望，是乡村实际的主权者。他们甚至可以处置当地人口的生命，如将那些违背祖训或族规的人沉塘淹死。一般民众可能终身都不会面对皇帝，但必须面对地方精英。因此，拥有较多土地的地方精英是传统国家统治的基础。当然，由于权力和利益关系，作为乡村实际统治者的地方精英与作为国家统治者的皇帝官僚体系又有一定的利害冲突。但是，无论是帝王官僚体系，还是乡村地方精英，都是以控制土地为基础获得其统治权，而农民耕种土地则必须交纳国税和地租。土地及其附加于土地之上的税收和地租成为农民政治态度的支配性因素。 进入近代，中国的重要任务之一是国家整合，面临的最大问题是“一盘散沙”的分散分割状况。造成这种状态的重要原因则是以一个个“小主权者”为中心的“土围子”的存在，使一般民众只有家族，而无国族意识。正如马克思曾经形容的：“他们把自己的全部注意力集中在一块小得可怜的土地上，静静地看着整个帝国的崩溃”[3](P67)。孙中山作为现代中国的创立者，注意到要推翻帝制，建立独立自主的现代国家，必须唤起民众。而农民则是民众的主要成员，他们是农田的耕作者，却拥有很少或者没有土地。为此，他提出“平均地权”，主张“耕者有其田”。与传统的均分田地的主张不同，孙中山是从现代国家的角度，将获得土地作为平等的国民拥有的一项国民权利。要实现“耕者有其田”，就必须在现代国家的建构中进行土地制度改革，即以国家强制力量为支撑，将地主的土地转移到农民手中。
