内容提要 政府权力的丧失往往表现为五种基本形式，即因政府本身、国体、政体、国家结构、领土主权等的变更而导致政府权力的丧失。其丧失的深层次原因则在于两大方面：一是政府已有的职能和权力无法适应国内外环境系统的种种变化而导致社会职能和权力总量变动；二是政府内部职能和权力关系失调，导致政府的内部危机。每一种政府权力的丧失也均有一定的预兆，因此，是可以通过调查、分析和警报的方法作出科学预测的，并且应当采取保障领土完整和主权独立、保持宪法结构的基本稳定、调整政府的内外行为向度和政策内容、改革政府内部的结构功能系统等措施加以预防。只有这样，政府的总体能力才能得到加强，现代化进程才能稳步推动。 拥有一定的权力，是一个政府维护自己的政治统治和有效地管理社会事务的必要前提。政府权力的部分或全部丧失将严重影响政府的政治统治和社会管理能力。对此，各国政府应引起足够的重视，特别是目前正处于现代化进程中的后发展国家的政府更不能掉以轻心，因为，后发展国家的现代化任务比先发展国家的现代化任务要繁重得多。后发展国家的现代化需要强大的政治行政推动，因此，必须防止政府权力的不断流失，使政府具备推动现代化进程的巨大政治行政能量。 政府权力丧失的形式很多，原因很复杂，但每一种政府权力的丧失均有深刻的社会和历史原因，且有一定的预兆，因此，是可以科学预测和正确预防的。本文拟就这些问题作一初步探讨，以就教于学界前辈和同行。 一、几种常见的形式及其触发因素 政府丧失权力往往表现为下列几种基本形式： 第一种：因政府本身的变更而导致的政府权力的丧失。一般而言，若国体、政体、国家结构等没有变化，只是一个旧政府为另一个新政府所取代，旧政府的部分或全部权力可由新政府继承，旧政府的权力并不因此而丧失。然而，有时候由于内因（如新政府自己宣布放弃某些权利）或外因（国际条约或国际组织的约束）的作用，政府在更替过程中也会出现政府权力丧失的现象。如，战后日本新政府在国际社会的压力下宣布放弃战争的权力。1946年制定的《日本国宪法》第二章第九条称：日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平，永远放弃以国家权力发动的战争、使用武力或武力威胁作为解决国际争端的手段。为达到前项目的，不保持陆海空军及其他战争力量，不承认国家的交战权。〔1〕 第二种：因国体变更而导致的政府权力的丧失。早在古代希腊，亚里士多德已研究过这个问题。亚氏认为，城邦不论是哪种类型，它的最高权力一定寄托于“公民团体”，公民团体实际上就是城邦制度。哪一个公民团体在国家政权即城邦制度中占居支配地位的问题，实际上就是城邦的国体问题。亚氏又说，决定城邦的同异的，主要地应当是政制的同异。无论这个城市还用原名或已另题新名，无论其人民仍然是旧族或已完全换了种姓，这些都没有关系，凡政制相承而没有变动的，我们就可以说这是同一城邦，凡政制业已更易，我们就说这是另一城邦。 〔2〕既然国体已经变更，新成立的国家的新政府就没有义务承担旧国家的旧政府所负的一切契约义务。同样，由义务决定的新政府的任何权力也并不来自对旧政府权力的承担，而是新的国体下，新政府的义务（职能）所赋予的。因此，旧国体的倾覆就表明旧政府权力的彻底丧失。 第三种：因政体变更而导致的政府权力的丧失。现代国际法认为，如果约束国家的条约条款，明示或暗示地表达了是以特定政府的形式或特定宪法的持续为前提的，那么，如果政府形式或宪法结构发生了大的变更，条约将不再约束新政府。此外，随着新政府的诞生，可能在政治、经济与社会上发生根本的革命性变革，以致再让新政府承担重要的或难以负担的义务，是不可能的事。〔3〕在这种特殊的情况下， 政体的变更实际也就意味着旧政府权力和义务的丧失。但需要指出的是，不是所有政体变更都将使旧政府权力丧失。在国体不变、领土不变，又没有特殊约束（如国际条约等）的情况下，政体的变更并不使旧政府的权力完全丧失。也就是说，新政府的某些权力可以直接来自对旧政府权力的继承，只是权力的主体从旧政府向新政府转移而已。 第四种：因国家结构的变更而导致的政府权力的丧失。所谓国家结构是指国家的整体与部分之间的关系，有单一制和复合制两种基本形式。在复合制中又有邦联和联邦的区分。邦联是若干主权国家为各种特定目的而建立起来的国家联合体。按照国际法，“邦联的国际法主体的资格随着邦联条约而存在和消失，至于一些成员国则按照一般国际法是主权国家，其国际法上的行为能力只是通过邦联条约的特别国际法规范而受限制。”〔4〕就国内事务而言， 邦联条约所规范的某些方面的事务的决策也需由邦联成员国共同商定。这样，邦联这种国家结构形式通过其邦联条约严格限制了主权国家政府的某些方面的权力，甚至按条约规定可以使主权国家的政府彻底丧失某些方面的权力，如军事、外交方面的权力。但邦联这种国家结构下，主权国家政府某些权力的丧失是暂时的，当邦联条约解除时或当主权国家从邦联中退出时，“各成员国的国际法上完全的行为能力重新恢复”〔5〕。也就是说， 主权国家政府原先丧失的权力将随之复得。 与邦联不同，联邦是一个国际法上的国家联合体。加入联邦的国家将随联邦条约的生效，“直到那时具有主权的一些国家作为国际法主体或者完全消失，或者它们只是继续维持作为具有部分国际法主体资格的国家。”〔6〕也就是说，一旦加入联邦， 原来的主权国家的政府在涉及全联邦的对内对外事务上的重大权力已彻底或部分丧失，原来的主权国家的政府已降为联邦的地方性政府。这时除国际法或联邦国内法有特殊规定外，只有联邦中央政府才有权行使涉及全联邦的对内对外权力。除非联邦解体，已成为联邦地方政府性质的原主权国家政府，将永久性地丧失其作为主权国家政府的部分或全部权力。
