国家权威的形成、结构、形式和特性一直是政治学和行政学研究的焦点。把握某一特定国家权威的结构形式和实际运作过程，是研究者更深入地对该国家和社会进行剖析，得出规律性结论的逻辑起点。长期以来，在对中国国家和社会问题的研究中，学者们，特别是西方学者利用了这一权威现象学的分析工具，根据中国当代政治行政过程在不同时期的变化发展，构建了颇具解释力的分析范式。三种对中国国家权威现象的分析范式先后在学界产生重大影响。 一种分析范式是“总体性社会”(Totalitarian Society)模式，[1]这一模式主要流行于80年代前，用于对前改革开放的中国进行分析。其立论的基本点是，中国是一个国家权威统摄一切领域的社会，国家强制和命令经济(Mandatory Economy)的实行，导致社会生活的高度政治化和集权化。在国家强制和命令经济的作用下，中国产生了体制僵化和经济匮乏的弊端。但是这一分析范式始终面对着来自学界的不同声音，即使在国家高度集权、命令经济占统治地位的历史时期，学者们也不尽赞同这样的观点，他们认为当代中国政治行政过程从来就充满着国家无力统摄的不确定因素，国家权威表面高度集中的内部，政治博弈和行政纷争的暗流在悄然涌动。[2]不过在当时的学界，由于这一分析范式能把握中国国家权威表现出的根本特征，它仍然是比较而言的最强有力的解释工具。但是这一分析范式有理由为那些研究改革开放后中国问题的学者所抛弃，因为内在学理上的僵硬使得它难以对变化迅疾的中国政治行政过程作出合理的说明。面对飞速变化的中国，它的解释力已经丧失。 在对改革开放后的中国有了进一步的了解和初步研究后，另外一些学者试图提出一种新的分析范式来取代“总体性社会”的分析框架。学者们敏锐地观察到了中国社会的利益分化和国家权威运作过程的变化，试图直接套用西方多元政体下的利益群体(Interest Group)分析范式，[3]认为改革开放后的中国政治行政过程受到了来自不同的、分立了的利益群体的左右。学者们站在国家和社会两分法角度上的个案研究和经验论证也试图在为这一分析范式提供支持的证据。但是这个分析范式的致命弱点在于它忽视了外在于国家权威的体制外权威根本就无法在中国存在的事实。社会利益的分化必然产生利益的群体是一回事，但利益群体是否能对政治行政过程产生影响，影响有多大，这是另一回事。观察到中国社会利益分立的事实，但据此就认为中国的政治行政过程受到利益群体的支配，这种立论是站不住脚的。中国意义上的“利益一致的人们”并不是西方多元政体下的“利益群体”，缺少权威的“利益一致的人们”即使对政治行政过程有影响，这样的影响在一般意义上也是微小的。可见，利益群体的分析范式在学界的影响就必然大打折扣了。 在对中国国家权威问题的研究上，当下出现了另外一派非常值得关注的观点，值得一提的是，这派的观点以其对改革开放以来中国国家政治行政过程的独到之处在学界产生着越来越大的影响。其核心论点是，在高歌猛进的中国现代化进程中，中国的国家权威正受到越来越大的威胁，这个威胁主要的不是来自于体制外的异己力量的挑战，而是来自于体制内部的权力持有者们对国家权威的分割和交易，国家权威正经历着一场碎裂化的过程。[4]在经济市场化的进程中，国家的权威进行着另外一种市场化。国家权威作为一种稀有的价值物可以通过一种类似于商场谈判的方式取得，这一资本化的权力将在进一步的交换和使用中实现只有少数人才能分享的增值。在当下中国，国家权威是碎裂化的权威(Fragmented Authority)，政府过程成了可以谈判的对象(Negotiated State)。对中国国家权威的这种观察与公共管理学者们惯常使用的寻租理论不谋而合，它与寻租理论一样，是对政府权力腐败问题的富有洞见的政治经济学分析。本文引入并将使用这一概念对中国国家权威碎裂化的成因、表现、影响和对策进行分析。 一、国家权威碎裂化的成因剖析 无论是传统的中国还是现代的中国都是一个超大型的社会，管理这样的一个超大型社会必须有一个强有力的中央政府，这几乎是所有研究中国问题的学者们的共识。新中国成立后构建起来的中央政府不但是强有力的，而且是全能的。公有制、计划经济和社会的高度组织化，使得中国政府的权威提高到了前所未有的程度，它能够调动一切潜在的社会力量去为既定的目标奋斗。但国家权威和国家命令的无处不在，国家的无所不能、无所不管却窒息了社会的生机和活力，导致了体制的僵化和市场的萎缩。国家对社会要求反应的不灵敏，常常使得它遭遇政策上的失败。国家生活的政治化和社会生活的行政化在造就了一个庞大的“利维坦”的同时，却无法让它生机勃勃。 所以改革一开始就是从改变旧有的经济体制和政治体制开始的，打破旧体制，让生产力从固有的束缚中解放出来是改革的核心目标。体制是政治权力和经济利益的结构方式，是国家权威的运行方式。因此，对体制的改革就是对国家权威结构的变革。中国的改革是循着“摸着石头过河”的思路的渐进的增量改革(Incremental Reform)，这也意味着国家权威的变革主要集中在如何使它更好地运行上。改革政策的初创者深刻认识到国家权威高度集中在中央政府之手，是体制僵化的主要原因。因此，中国的改革在现实中是循着“放权让利”的途径走的。给地方、部门和企业以自主权，承认它们的权利和利益，调动它们的积极性和创造性，推动社会经济的发展，这是改革的必然选择。从理论上说，国家向地方和部门的放权和分权不必然就导致国家权威的碎裂化。但这需要几个约束性条件。一是中央政府始终控制着国家权威的运行方向，国家权威能够制约地方和部门权威的离心倾向和自我扩张的冲动，使得落实在中央、部门和地方各个层面上的国家权威保持集权和分权的统一，避免权力的山头化；二是国家向部门和地方授权的范围和程序要在宪政的框架下依法进行，避免盲目和随意；三是部门和地方再向次一级的部门和地方授权也要纳入制度化的轨道；四是国家能够建立一整套对分权后地方和部门的监控机制，避免部门和地方的权力自利和权力私有。
