官僚自主性及其矫治

      当代西方官僚制理论探讨的问题可大致分为三大部分。一是，官僚（注：官僚（bureaucrat）一词最早出现在18世纪的法国，最初指所有的政府官员。而在西方文官制度建立后，它一般指非经政治选举的、经考试进入政府、不受政府更迭影响的政府官员。本文即从这一意义上使用该词。）与政治家之间，官僚是仆人还是主人？二是，在提供公共服务方面，官僚机构与私人机构相比，是否更有竞争力和效率？三是，官僚机构内部关系较其它组织，是否更具合理性？第一个问题实际上涉及的就是官僚自主性（bureaucratic discretion）问题。 所谓官僚自主性，是指官僚机构或个人超越其法定的地位和职能，超越政治家的控制，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。

      官僚自主性现象由来以久，可以说它是伴随着政府的产生而产生，但在现代民主制建立之前，它合理而自在地存在着，而作为一个“问题”被提出在西方则是近一百多年的事，因其对政治与行政二分原则的背离而受到关注的，近几十年已发展成为所有现代政府面临的普遍而又难以克服的问题，并成为政治学研究的重点之一。政治学研究官僚自主性问题的主要动因在于揭示官僚制与民主政治之间的悖论问题，即官僚制因民主政治发展的需要而建立，但其发展本身实际上又损害着民主政治发展的基本原则。

      代议制民主奉行的人民主权原则，决定了政府政策必须代表多数公民的意志，决定了政府机构的运行必须完全控制在民选代表（政治家）手中。只有这样，当人民对政府政策不满时，才能通过选举等方式有效地撤换其不满意的政府官员，才能保证政府的工作能满足多数公民的利益和要求。但对西方国家正式建立常任文官制度以来的一百多年的历史进行仔细考察，就会发现决定政府运转的权力重心并非想象中的那样落在民选政治家一边，而是相当程度上旁落到官僚机构一侧，公民主权所必需的政治家主导体制已让位于官僚主导状况。这主要表现在，民选政治家只能对政策作出原则的、抽象的决定，而政策的解释和执行则完全操纵在官僚手中（注：美国佐治亚州众议员S.Levitas曾说，在美国， 官僚以行政规章形式为国会制定的每一项法律制定80多条规章，这些规章并非法律的技术性细化。“引自John Sheridan，” Can CongressControl the Regulators?" Industry Week,march 29,1976,P.25— 26.）。而且，这种解释和执行往往是发展性的、甚至是曲解性的。官僚日益脱离或超越了议会和行政领导的控制，已经成为“独立的、准行政、准立法和准司法机构”（注：Wilson,James Q.,"The Rise ofthe Bureaucratic State." In Frederick Lane ed.Current Issuesin Public Administration.4th ed.New York:St.Martin's Press.Inc.1990.）。为此，已有学者发出“官僚已成为现代国家的核心”（注：Friedrich, Carl J., Constitutional Government andDemocracy, Boston: Ginn, 1946,p.36.）、 “官僚国家”（administrative or bureaucratic state ）（注：这一提法最早见于Waldo,Dewight,The Administrative State, New York: RonaldPress,1948.）时代业已到来的感叹。那么，这一状况形成的原因何在？它对政治生活及公民利益的影响如何？它未来的发展前景怎样？本文拟从公共选择学派的角度，对上述问题进行一些初浅的探讨。

      一、官僚自主性的形成机制

      公共选择学派中，系统而又全面论述官僚自主性成因及影响的学者首推威廉·尼斯坎宁。他于1971年出版的《官僚制与代议制政府》（注：Niskanen,William,Bureaucracy and Representative Government.Chicago:Aldine-Atherton(1971).）一书， 是该学派研究官僚机构首屈一指的代表作，按尼斯坎宁自己的话说，此书的出版“引起了小小的轰动、一些误解以及一些有价值的后续研究。”（注：Niskancn,

      W."Bureaucrats and Politics" The Journal of Law and Economics.In Rowley.C.eds.Public Choice Theory Ⅲ An Elgar ReferenceCollection.1993 P217-243.）可以说，公共选择理论整个学派对官僚制的研究都是在讨论和发展尼斯坎宁此书的基础上展开的。尼斯坎宁在此书中分别阐述了官僚自主性形成的主客观因素。

      尼斯坎宁认为，官僚对个人利益的追求是其自主性产生的主观原因。他将公共选择理论学派的理性经济人假设推广到政府官员身上，他认为官僚与所有普通人一样，都是个人利益最大化者。构成官僚个人利益的主要因素主要有权力、地位、金钱、特权等，具体而言不外乎“薪金、职务津贴、社会名望、权力、人事权、较大影响力、轻松的工作负担等”（注：Friedrich,Carl J., Constitutional Government andDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.p.4）。他通过研究证明，除最后两项之外，其它所有目标都与官僚所在机构的预算规模呈单调正相关关系。而政府预算规模又与政府权力的大小正相关。即政府预算越大，该机构权力越大，机构负责人地位越高，该机构所控制的社会资源也就越多。因此，为了追求个人的地位、权力和收入，政府官员必然千方百计地追求本机构预算的最大化，追求对政府权力的有效控制。

      尼斯坎宁还证明，议会与官僚机构组成的公共物品生产与消费的供需关系具有双边垄断（bilateral monopoly）性质，为官僚实现预算最大化愿望、实施自主权奠定了坚实的客观基础（注：Friedrich, Carl J.,Constitutional Government and Democracy,Boston:

      Ginn,1946,p.38）。所谓双边垄断关系是指，如果将政府政策及提供服务统称为政府提供的公共物品的话，议会作为民选机构，代表了全体公民对公共物品的需求，是公共物品的唯一买家；而官僚机构执行立法的过程就是实际生产公共物品的过程，它是公共物品唯一的提供者（卖家）。因此，议会与官僚机构各自垄断了公共物品的生产和消费，形成相当稳定的双边垄断结构。在这种双边垄断关系中，由于官僚与政治家各自所掌握的有关公共物品生产的信息不对称，这种双边垄断关系是不平衡的。 这种不平衡直接导致了官僚机构占居决策优势（注：Friedrich, Carl J.,Constitutional Government and Democracy,Boston:Ginn,1946,p.56）。