2021年，国家下决心整治各类教育乱象，不堪重负的中国教育有望回归正常的轨道。在教育界面临的各种困难和问题中，《学校法》的缺失既是长期以来学术界呼吁解决的立法问题，也是诸多教育问题的解决无法可依的原因所在。为此，学术界、教育界、思想界、法律界和社会各界，应该坚持不懈、坚定不移地推进《学校法》的制订及相关工作，并在理论、意识和舆论上澄清混乱，明确发展思路。 一、学校立法的意识、思路存在问题 随着社会变革步伐的加快，学校立法缺失积累的矛盾逐渐突显出来。一是政校关系和公立学校的性质改变问题。长期以来，我们的教育体制行政化问题比较突出，政府与学校的责任界限模糊，甚至还有行政缺失或不作为的严重现象。近些年，在利益驱使下，一些地方利用国有企业、公办教育资源，举办或者参与举办义务教育阶段的民办学校，更有一些公办学校被“转制”成民办学校。这种做法带来了许多社会问题，不仅扰乱了正常的教育秩序，还对教育生态和社会公平带来严重的负面影响。从体制的角度来看，政校关系的核心是“权力的分配问题”[1]，即政府和学校之间职权、职责如何界定。政府和学校是两种不同性质的机构和社会组织，本应各司其职，共同维护学校教育的公平正义。相关机构不能以行政手段强势介入学校事业，干扰其发展，甚至从中谋取私利。二是学校法律保障机制问题。由于学校的法律责任不明确，学校、教师、学生三方的合法权益明显缺乏法律保障。近年来，由安全事故引发的“校闹”问题时有发生，不仅严重影响到学校教学秩序，而且损害了学校或者师生的正当权益。冲突方不是通过诉诸法律解决问题，而是采取扰乱公共秩序、侵害他人合法权益等方式，向行政管理机关和学校施压。学校、地方政府等当事方由于无法可依，只好息事宁人，用花钱买平安的方式来应对。这在一定程度上助长了“校闹”风气的蔓延。由于学校缺乏与社会进行有效民主协商的沟通机制，致使一个个普通的教学问题，逐渐演变为严重的社会问题，加剧了社会矛盾，拉高了解决问题的社会成本。 学校，作为办学的主体，我国至今还没有一部与之相对应的明确法律，这是我国教育法律体系中的重大缺陷。为此，学界呼吁良久，社会反应强烈。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》即提出“六修五立”的立法任务，其中第二十章“推进依法治教”中明确提到：“完善教育法律法规”，“制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”[2]，将学校立法置于重要地位。2019年3月，全国政协常委、民进中央副主席朱永新在“关于减少非教学任务为中小学教师‘减负’的提案”中，呼吁尽快启动《学校法》立法，明确学校和教师的责任边界，真正减轻教师不必要的行政负担和非教学任务，为教师“减负”[3]。2019年11月，在全国政协第十三届常委会第九次会议上，民进中央陶凯元常委提出要尽快出台《学校法》等法律，完善教育法律法规体系，使得教育工作有法可依[4]。事实是，由于长期以来办学缺少法律规范，致使学校因办学质量差异而引发各种社会问题，诸如择校热、学区房、学校周边交通堵塞等社会热点问题，导致学生内卷、家长焦虑，甚至引发招生腐败等乱象。这些乱象使党与国家一直倡导的教育公平受到了前所未有的挑战。 2000年我国就已宣布实现“两基”目标①，并在此后一直强调要促进中国的公立中小学均衡化发展，逐步取消重点学校，全面提高所有学校的教育质量，且国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》，但因学校办学缺规程、无规范，致使本应该尽早实现的学校教育均衡发展的目标，不仅没有全面实现，反而引发了诸多严重的教育和社会问题。由于办学行为缺少法律规范，学校间的恶性竞争加剧，原本存在的校际差距被人为拉大。由此引发的择校热高烧不退，不仅严重干扰了国家“促进公平，提高质量”②战略的实施[5]，而且还带来了一系列的社会问题。而当前的情况是，《学校法》的制订遇到多方面阻力，如有观点认为，《学校法》不必单独设立，现有的规章制度已经够用。但显然，已有的政策法规都不足以解决前述问题、遏制不良趋势。当前，在立法思路和意识方面也存在严重分歧，还有观点认为，学校立法没有意义，以后我国会通过《教育法典》的建设来解决问题。但预期10-20年以后才能起作用的《教育法典》不仅不能解燃眉之急，而且会因没有具体的《学校法》为基础和依托，仍然不能解决各类与学校教育有关的问题，还会使现有的问题更加严重和复杂。 二、学校立法可有诸多借鉴 自正规学校出现后，相关政策法规陆续颁布。只是在古代，中外有关学校立法的探索，最初多是国家法规中的一小部分，涉及学校的地点、规模、覆盖区域，以及人员配置、教师和管理者级别、相关经费标准、学习期限、学习内容、考试和升级规定、礼仪和祭祀要求等。进入近代以后，西方的学校教育逐渐进入正规化、规模化、标准化和法治化阶段。特别在19-20世纪，传统意义上相对简单、粗犷的官学和私学，都被更加标准化、规模化且更有进步意义、服务意识和国家责任的公立和私立(民办)正规学校所取代，开展学校立法工作也成为先行发达国家首先要做的重要事情。 现代意义上的《学校法》源于西方，也是现代法律制度在学校教育中的具体体现。19世纪末，为强化学校教育，发达国家开始学校立法工作：1872年，德意志帝国制定《普通学校法》；1890年后，日本先后出台《小学校令》《中学校令》《师范学校令》《帝国大学令》等。20世纪80年代后，发达国家以学校为核心的教育体系更加完备，现代学校教育体制基本形成。其中，德国对教育的管理、监督，主要靠教育类的基本法和学校类法规来完成。前者由国家制定，后者则由各州制定细则。其中，《德意志联邦共和国基本法》(Basic Law for the Federal Republic of Germany)第7条规定：“整个学校系统应处于国家监督之下。”[6]《石勒苏益格—荷尔斯泰因学校法》(Schleswig-Holsteinisches Schulgesetz)第一节第3条“学校的自治”规定，学校独立执行学校的使命和管理自己的事务，学校课程由学校会议定期审查；第三节第17条规定，“在学校和其他学校活动中，学生必须服从校长和教师的指示。以实现学校的教育目标和维持学校秩序”[7]。巴伐利亚州颁布的《巴伐利亚教育和教学法》(Bayerisches Gesetzüber das Erziehungsund Unterrichtswesen)第一节第1条即规定“学校必须实现宪法规定的教育和培养使命。它们旨在传授知识和技能，塑造受教育者的精神、体魄、心灵和品格”，第2条学校的任务则是“传授知识和技能并发展技能，养成独立判断的能力和自我负责的行为，教育人们负责任地行使自由，学会宽容，形成和平的理念及尊重他人，教育人们认识文化和宗教的价值，了解巴伐利亚州的历史、文化、传统和习俗，激发人们对家乡的热爱”[8]。总之，德国各州学校法细则大同小异，主要规定了学校举办者及其法律地位；学校的分类、结构及任务；学校主体、权利及相互间的法律关系；学校人事、财务以及国家对学校的监督等。学校立法旨在对公立和非公立学校自身及各种法律关系进行规范，并注意到学校内部事务与外部事务之间的联系与责任区分。日本新《教育基本法》则规定，校长作为学校法人代表，依法行使对学校教育、所属职员、学校设施及学校事务的管理，以及职务上和身份上的监督[9]。《法国教育法典》(Code de L'education)规定公立学校管理实行“决策、执行、咨询”机构分离的原则。管理委员会负责决策，校长办公室负责执行，学生代表会议负责咨询。就决策管理而言，法国的学校管理民主化程度很高。三分之一是地方行政区域代表、学校管理机构代表、知名人士代表；三分之一是学校教职工代表；三分之一是学生及家长代表[10]。由此可见，在法国的学校决策管理委员会中，主要由学校成员和社会成员组成，地方行政区域的代表不足三分之一，很难形成强势的一面。这种合理的组织结构能对权力发挥有效的制衡作用。
