按照社会主义市场经济体制改革的要求，我国的国有资产经营面临着重大的整体转向问题。不仅传统体制下的一些行政式的经营方式要彻底结束使命，而且在非市场化改革中涌现出来的不规范的与市场经济不相容的经营方式也要相应终止。本文拟揭示这其中的主要转向方面。 一、由政府主导转为立法主导 改革之后，理论界对社会主义国有经济进行了多视角的新的研究：考虑到了国有经济与商品经济、货币经济的联系，并进而提出了国有经济与市场经济的相容性；也考虑到了国有经济存在整体利益与局部利益的分歧，存在局部利益多元化的问题；还认识到在国有经济中行为主体也是多元的，既存在个人行为、企业行为及地方政府行为，也存在中央政府及其部门的参与甚至控制行为。（注：参见周冰《论公有制宏观经济的行为主体》，载《经济研究》，1995(12)。）这是理论的发展。与改革之前相比，认识已经从僵化体制约束的思想教条中走出来，为新的实践奠定了理论基础。改革至今，已有十几年历史了，实际的改革要求并没有超出理论认识的视野，也就是说，改革后涌现出的理论创新是能够解释改革过程中的变化的，理论可以说是这些变化的概括反映。除去其他方面不讲，如果我们专项考察一下目前国有经济中的行为主体，那么就可以看到中央政府对国有经济的最终控制是直接表现的。国家经贸委、国家体改委、国家计委、财政部、国有资产管理局等部委，都代表中央政府对国有资产的经营行使权力。尤其是关于改革的方案，尽管存在有地方试点超前的情况，但根本的把握始终是在中央政府的各个部门。可以说，有功，则功在政府；有过，则过也在政府。对政府集权经营的排斥曾一度导向企业对政府要求绝对的自主经营权和政府对企业自行走向市场的过分依赖。但是，客观上的经济关系制约终究没有使政府弃舍权力，在经过曲折和反复之后，政府已经有意识地增强了对国有资产的整体控制，对已经造成的国有资产流失表现出了最焦虑的检讨后的迅速整治。政府的权力运用是具有广泛性的，而且，在一定的条件下，也是有相当力度的。当然，相比过去，政府对资产的控制方式是有较大改变的，政府的权力表现更多地是运用在体制的改革方面。从经济界来说，对政府的期望过高产生的怨语并不妨碍他们对政府的依赖。从理论界来说，对政府的要求更高。以现实为依据，有人做出这样的概括：“市场经济本身的制度创新、配置功能所做出的产权制度安排，并不是健全的，很可能并不适合市场经济本身的要求。所以说，我们不能不发挥社会主义国家的政府在产权制度安排和创新活动中的主导和指导作用，尤其是经过十几年改革，在产权制度的重建中已有成功的模式与经验的今天，政府更应发挥对产权制度安排的主导作用。”（注：陈湘舸：《以政府为主导推动国有企业改革》，载《现代金融导刊》，1995(5)。）简而言之，通过对* 统体制的批判，到现在不论是经济界还是理论界，对国有资产整体经营的态度，都是要求做到政府主导。我们不能不说这是现实的改革要求，但我们却不能说这是改革规范的要求。 在市场经济条件下，国有资产经营的整体是由国家把握的，而认识与实践的关键是，不能将国家的经营与政府的经营等同起来。整体经营的确切责任者是国家，不是政府，国家与政府的涵义是不同的，政府在某些方面可以代表国家，而在有的方面政府又不能代表国家。既然如此，在确定整体经营的责任者是国家的前提下，政府的作用只能是整体经营作用中的一部分。那么，政府的这部分作用是不是可以成为整体经营国有资产中的主导作用呢？我们认为，这需从市场经济的要求来确定。市场经济是法治经济，它要求参与市场交易的各种行为主体要依法行事，谁破坏了法定的秩序，谁就要承受惩罚。而法治的前提是制定法律，所以，立法乃为国家活动中的主导，执法要退居为次。因此，在国有资产的整体经营责任落为国家时，也就随之确定了立法是这一责任中的主导，即立法作用是整体经营国有资产的主导作用。由此而言，政府的主导是不规范的体现，依靠政府作国有资产整体经营中的主导，正说明这方面的改革尚未到位，法律的应有地位和作用还没有进入体制之中。 在国有资产的整体经营中，政府的行为要受到法律的约束，立法者的主导作用是先于政府作用的。若以政代法，则在政府的层次上很难统起整个国有资产的经营，政府总是作具体工作的，并很难避免部门利益，只有在政府之上靠法律导引，以立法者的力量规范所有经营者的行为才能保障国有资产的经营顺畅和整体利益不受部门权力侵扰。立法者不陷入日常管理工作，但却要政府所有的日常管理按法律规定行事，这是国有资产整体经营有序的体制规范。这种规范概括地讲就是立法主导，这种主导是靠立法组织的建立及立法组织的工作实现的。当政府的主导作用，包括各地方政府的积极参与，逐步弱化，开始让位于立法的作用，法的贯彻成为主导时，我国国有资产的整体经营才步入正轨。在理论上，相应地对国有经济行为主体的概括，也要增加立法者这一新的归纳，并要确立这一行为主体在整体经营层次是起主导作用的。 二、由直接控制转为间接控制 在传统体制下，国家对国有资产的经营表现为对国有企业的直接控制。现在，改革已经历了几大阶段，整个经营状态确有较大的变化，但是，就国家对国有企业的关系讲，国家的经营仍还未能脱开直接控制方式。国家不再直接计划调拨企业物资了，但国家对建设项目的确立仍是一控到底，没有运用市场竞争机制筛选。虽然国家已明确要进行国有资产的价值化管理，并将这一责任落实到国有资产管理局，但实际上到现在许多政府行政主管部门还没有撤销，政府部门特别是地方政府主要负责人仍然在主抓国有企业，甚至事无巨细还要请示政府后企业才能作决策。更重要的是，国家还控制着企业领导人的任命权，国家通过这种权力的控制，直接地将企业控制起来。事实上，由于企业领导人是国家委任的，企业至今还不能自主决定当家人，所以到现在不能说企业拥有自主经营权，不能说国家直接控制企业的方式已经改变。
