一、国有资产管理体制改革的实践探索 随着国有资产管理体制改革的不断深入，以政企分开、政资分开为主要思路，各地纷纷开始进行各种国有资产经营和管理体制改革的试点工作，试点的主要内容是构建国有资产运营主体，即国有控股公司，理顺委托人与代理人的关系。从目前来看，构建国有资产运营主体主要有两种渠道：一是从企业脱胎而来，即指将大企业和企业集团的母公司改组为国有资产的经营机构；二是从政府分离而来，即将全国性行业总公司和政府的行业主管部门改组为国有资产运营机构。 1.全国性行业总公司和行业主管部门改组为控股公司的试点分析 从80年代起，先后建立了石化、船舶、包装、有色金属、航空航天等多家全国性行业总公司，这些行业总公司与所属企业并不存在母子关系。为适应国有资产管理体制改革的需要，根据中共十四届三中全会通过的《决定》作出的“全国性行业总公司要逐步改组为控股公司”的规定，中国石油化工总公司、中国有色金属工业总公司和中国航空工业总公司被列为国家控股公司试点单位，开始进入控股公司的试点阶段。经过一段时间改组后，这三家公司均成为国家独资公司，对下属企业实行资产管理，从试点实施的结果来看，这三家公司资产规模都有一定发展。通过试点，在公司内部建立起以资产为主要联结纽带的母子公司经营管理体制；总公司作为国家授权投资机构，完善国有资产的经营、管理和监督体系，由控股公司对企业组织结构、产品和产业结构进行调整，强化国有资产保值增值的职责。这对于实行政企分开、政资分开都有一定的积极意义。另一方面也应看到，这类公司不宜过多组建，其原因：一是这三家公司（包含以后可能新设立的这类公司）都是从政府有关部门转变而来，在对所属企业进行资产管理的同时，也习惯于用行政手段进行管理，使企业所获得的经营自主权又有被上收的可能性，不利于企业形成市场竞争主体，特别是对于一些经营素质高的大企业更是如此；二是都是按行业设立的独家总公司，这将使行业内大多数企业归为该公司所有，由控股公司所属的企业将在国内市场占有较大的份额，易形成行业垄断，妨碍竞争机制的发挥（这里所指的垄断，不包括国家指定的特殊垄断行业和那些在特定历史时期因参与国际竞争需要而扩大行业集中度的企业和行业）。再有，总公司本身也应具有一定的竞争性，否则不符合社会主义市场经济的要求；三是只在行业内设立一家控股公司，会形成一家母公司面对众多子公司的局面，管理幅度过大，势必降低管理效率；四是就控股公司本身而言，控股公司都是从事多行业经营，为保证资产获得较多利益，通过转移股份，将资本投向利润最大化的领域，而目前这种全行业控股公司为保证对下属企业的控制，不愿将资产进行灵活转移，从而难以实现资产增值最大化。故而目前对全行业总公司改组为控股公司的情况有较大的争议，一般认为这类公司不应过多组建。 传统体制下对国有资产实施的另一种管理方式，就是主管部门对国有企业进行归口管理，为适应社会主义市场经济建设的需要，首先进行部门内部职能分开，将国有资产所有者管理职能与行业管理职能分开，组建国有控股公司，专门承担本部门原属企业的所有者职能，如冶金部、电力部、电子部等国务院行业主管部门即按此思路组建本部门对口行业的国有控股公司。主管部门改组为国有控股公司虽然在一定意义上有利于政企分开，但是这种改组方式的难度要大一些，一是长期习惯于用行政手段管理企业，改组后会由于管理观念、管理人员素质等使这类国有控股公司成为“换汤不换药”的变相行政管理机构；二是专业管理部门与所属企业间的关系能否改组为母子公司关系，改组后能否达到一定的规模，行政职能和行业职能能否得到有效地分开，都很难说，因而在市场经济条件和法律尚不完备的情况下，不应急于推广这类改组方式，以防止出现大量的行政性公司，反而阻碍了改革的进程。 2.地区性国有控股公司的探索和创新 上海模式：为强化国有资产的宏观调控，促使资源优化配置，使国有资产管理实现“三个转变”（从静态的、实物的、条条的管理转向动态的、价值的、专职管理），对国有资产管理确定了三个层次的框架：第一层次是上海市国有资产管理委员会，由市委、市政府主要领导同志负责；第二层次是国有资产运营机构，由行业主管和大企业集团（公司）构成；第三层次是市国有资产运营机构将其运营的国有资产，按不同份额分别投入到各种类型的企业后形成的国有独资公司、控股公司和参股公司，形成企业法人财产权。上海国有控股公司是在原主管局基础上组建的。采用这种方式的直接原因：一是原主管局对下属企业情况较熟悉；二是他们对旧有体制的弊端也有清醒的认识；三是在原班人马上进行改制，不影响当前工作，改革所付的成本低。其间接原因则是由于上海的市场经济要较其他地方发展完备得多，在由计划经济向市场经济的转变观念方面有一定基础，其主管部门能主动和较多地采用经济办法而不是行政手段管理企业，因而以原主管部门为主体进行国有控股公司的改造就有一定的合理性。为便于加强对国有控股公司的管理，市国资委和各控股（集团）公司，还采取建立资产责任体系、确定国资保值增值目标和理顺产权关系、量化资产数量等措施，加强了国有资产的管理，清晰而又有效地控制了国有资产的总量和流向。 深圳模式：为切实解决国有资产管理体制中存在的问题，根据政企分开、政资分开的原则，改革国有资产管理体制，逐步形成了“三层次”的管理模式。市国有资产管理委员会是第一层次，是市政府领导下专司国有资产管理的职能部门，对市属全部国有资产进行宏观管理和监督其成员由市体改办、财政局、国土局、经济发展局、贸易发展局等14个部门主要负责同志组成，由市长担任国资委主任。其主要职能是贯彻执行国有资产管理的法律、法规，依法监督；决定国有资产经营公司的设立、变更、终止；审查其规划，确定国有资产经营公司的领导人选。市级国有资产经营公司是第二层次，由第一层次授权，代表国家对部分国有资产直接行使资产受益、重大决策、选择管理者，是体现出资者权利的特殊企业法人和国家授权投资的机构；履行《公司法》和其他行政法规的义务，具体从事国有资产产权经营和资本运作，不行使行业和行政管理职能；负责国有资产保值增值，接受国资委的监督。国有企业和国有资产参股和控股企业是第三层次，它们是独立的企业法人。深圳市决定用三年时间，将本市绝大多数企业改造为以有限责任公司为主的公司制企业。通过建立上述三个层次，实现了政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，国有资产管理与国有资产经营职能分开，国家最终所有权与企业法人财产权分开，通过层层授权，建立国有资产责任制度，解决了国有资产“责任缺位”问题。
