一、问题提出 步入老龄化社会以来，建设普惠、高效、可持续的养老服务体系成为中国经济社会发展所面临的重大任务。尽管相对于其他发达国家而言，中国是在“未富”“未备”的情况下进入老龄化社会，但经过20余年的建设历程，中国养老服务的政策框架已初步建立。在开启全面建设社会主义现代化国家新征程之际，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(简称《建议》)中提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，这是党的文件首次将应对人口老龄化上升到国家战略层面。《建议》明确了未来一段时期养老服务建设的核心内容，包括：健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务；构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系；针对不同的养老人群，梯度落实政府保障责任；推动老龄事业和老龄产业协同发展等。 由于工业化、城镇化背景下的养老服务体系建设长期存在“重大城市、轻县乡村”的惯性思维，农村养老服务体系建设存在起步晚、欠账多、基础差的基本缺陷，成为中国特色养老服务体系中的短板、弱项。因而，对于城乡二元结构特征明显的中国而言，完善养老服务体系建设的关键与重心在农村、突破口也在农村(杜鹏等，2019；陆杰华等，2019)。经过四十多年的改革开放历程，我国已成为世界第二大经济体，人均GDP已站稳1万美元，已然具备化解农村养老服务短板的经济基础。民政部2020年10月召开的《全国农村养老服务推进会议》将农村养老服务体系建设置于了前所未有的高度①，此次会议坦承了农村养老服务所存在的系列问题，并突出指向了基础普惠的养老服务缺失、政策供给缺乏分层分类、服务功能尚不完备、服务主体衔接不畅、服务网络尚未形成等方面。上述事实凸显了农村养老服务体系建设中不同层级服务网络、居家社区机构服务形态、医养康养服务内容、政府市场社会家庭服务主体等协调发展的重要性。 根据2021年召开的养老服务部际联席会议的精神，实现农村养老服务的多层次协调发展②，是在当前农村老龄化程度持续加深、家庭养老能力弱化、养老服务政策碎片化、专业化养老服务可得性与可及性较差等背景下，优化农村养老服务供给、缓解农村老人“服务贫困”的根本性举措。而对于如何实现农村养老服务的多层次协调发展，中共中央和国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》、民政部《全国农村养老服务推进会议》等强调了“强化农村基本公共服务供给县乡村统筹”“健全县乡村衔接的三级养老服务网络”的重要性。由此可以看出，通过县域统筹的方式实现农村养老服务的多层次发展，成为未来一段时期农村养老服务体系建设的战略方向。 目前学界关于农村养老服务体系进行了系列研究，主要集中在制度评估与推进模式分析(赵强社，2016；陆杰华等，2019；黄俊辉，2019；陈欣欣等，2021)、农村互助养老的运行机制与实践路径(刘妮娜，2019；朱火云等，2021；刘晓梅等，2021)、乡村振兴背景下农村养老服务所面临的机遇和挑战(杜鹏等，2019；曲顺兰等，2020；张庆杭，2020)等方面。这些研究对于进一步补齐农村养老服务短板、提高农村养老服务体系的运行效率提供了借鉴。但客观而言，由于实现多层次发展是新时期农村养老服务体系建设的顶层设计，而以往关于农村多层次养老服务体系的研究较少、不系统，并且忽视了以县域统筹的视角来推动农村养老服务体系建设的可能性。基于此，本文将在客观分析农村养老服务发展现状及问题的基础上，明确县域农村多层次养老服务体系的内涵、必要性与主体框架，并对统筹县域农村多层次养老服务发展的内容与方式进行分析，以期对新时期中国农村养老服务体系的完善提供有益的政策启示。 二、农村养老服务体系的现状及存在的问题 党的十八大以来，党中央国务院高度重视农村养老服务事业发展。在全面建成小康社会、精准扶贫战略、乡村振兴战略等的带动下，中央和各级地方政府不断加大对农村养老服务的财政投入力度、加强农村养老服务基础设施建设、探索因地制宜的养老服务模式，越来越多的农村老人可以获得社区生活照料、医疗卫生保健、文化休闲娱乐、心理精神关爱等养老服务。就整个农村养老服务体系的特征而言，初步形成了以家庭养老为基本方式，以特殊困难老人为服务保障重点，以互助养老为创新方向，面向全体农村老年人不断拓展服务内容和形式的发展格局。在迈向第二个百年奋斗新征程中，建成覆盖面广、内容丰富、主体多元、功能完备、衔接顺畅的农村多层次养老服务体系，成为中国特色养老服务体系走向定型完善和实现共同富裕目标的重要内容。 在农村老龄化程度持续加深的背景下，农村老人的养老服务需求呈现出较强的异质性。然而，农村养老服务的供给与需求在总量、内容、结构等方面并不匹配。由于健康状况、经济禀赋、社会资本、家庭结构等的差异，农村老人养老服务需求的内容结构呈现出多元、多层发展，如生活起居帮助、失能失智照护、日常健康管理、精神慰藉需求、文化娱乐需求等多元，如基本型、发展型、参与型、消费享受型等多层(陈功等，2021)。但与农村老人多元多层且动态变化的养老服务需求形成鲜明对比，政府在养老服务体系建设过程中的注意力分配存在“重大城市、轻县乡村”的惯性思维，由此导致农村养老服务体系建设一直存在资源投入较少、政策碎片化严重、依赖城市反哺带动、多主体协同性差、结构体系缺乏分层分类等缺点。总体上，农村养老服务的供给体系尚未与多元多层动态的需求形成适配，显得较为零散、乏力。
